清朝的地方行政制度实行的是督抚制。督就是总督，抚就是巡抚。督抚都是清朝地方大员，也都是由朝廷直接任命的地方官员。
从官职级别来说，总督大于巡抚。前者是正二品，后者是从二品。实际上，总督又挂兵部尚书衔，兼都察院右都御史，所以又升半级，实际是从一品（四川及闽浙总督有时依然为正二品）。巡抚也升半级，挂兵部侍郎衔，兼都察院右副都御史，实际是正二品。
从管辖范围来说，总督也是大于巡抚的。清朝在全国设立23个省，每一个省设巡抚一名，主管全省的军政事务，江苏巡抚就是江苏一省的最高长官，驻地在苏州。总督管理的范围要比巡抚大，可以管理一个省，也可管理数个省。比如两江总督，他直接管理江苏、安徽和江西三个省，驻地在南京。清朝初年，总督的辖地和名额不定，乾隆时期成为定制，全国有八个总督：直隶、两江、陕甘、闽浙、两湖（即湖广）、两广、四川、云贵。另外，清代还设有漕运总督、南河总督和东河总督，这三个总督主管漕运事务，民政和军队少有涉及。
从职权上来说，总督和巡抚也有所区别。巡抚，就是抚民，虽然也涉及一省军务，但主要管理民政。而总督，就是督察，往往加兵部尚书或兵部侍郎衔，他的主要任务是以文臣钳制武臣，协调各省关系，防止各省之间相互推诿，侧重于军事。既然总督可以协调各省关系，自然地位和权力要高巡抚。而且，清朝后期，两江总督还兼管五口通商事务，授为南洋大臣，兼管两淮盐政。而湖广总督直接管理湖北，两广总督兼管广东等等。从总体上来说，总督偏于军事，巡抚侧重于民政，但督、抚一般都握有省级军政大权，虽然总督比巡抚官阶高，管辖范围大，职权也更重要。
但是官职级别、管辖范围和职权的差距不代表二者之间有着必然的从属关系。虽然总督对于巡抚有节制权，但是这两者又不是简单的上下级关系。督抚之间实际上是一种特殊的权力制衡关系。古代的时候交通不便，维持一个庞大帝国非常不容易。防止地方作乱，是古代官僚制度设计的一个重要考虑因素。为了便于统治，古代地方官的权力范围非常广泛，但这反过来又会影响中央权力。因此，就需要通过同级别官员互相监督的方法来进行权力制衡。具体来说，总督并不能直接指令巡抚做事，一般是以商量的方式协作。巡抚如果对总督的要求不满，可以直接向朝廷密奏，甚至于还可以弹劾总督。
到了清朝中后期，这种督抚权力之争更加严重。总督和巡抚之间经常有相互揭发和斗争。而且随着清朝的政治日渐腐败，卖官鬻爵，官僚大量冗余，也加重了这种地方官员争夺权力的斗争激烈程度。在电视剧走向共和当中，就有一个情节。岑春煊出任广东巡抚之后，和两广总督有严重冲突。岑春煊就提出，两者互不隶属，各自上奏朝廷，请求公断。这个情节很真实地反映了清代督抚之间的关系。
这种地方官员之间争夺权力的斗争最终使得清政府的中央朝廷对地方的控制力日趋薄弱。加上帝国主义列强的入侵，在内忧外患之下，最终使得清朝的封建统治走向了灭亡。
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