施东辉：为何需要反垄断——从镀金时代到数字时代

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作者｜施东辉

来源｜复旦金融评论（ID：FFReview）

1911年，当标准石油公司被拆分为34家地区性石油公司时，约翰·洛克菲勒就明确表示：“反垄断终将会被人们所淡忘。”时至今日，沉寂已久的反垄断浪潮终于重新兴起，欧盟、美国、中国这三大主要经济体几乎同步针对互联网科技巨头展开反垄断调查，绝对是偶然中的必然事件。回望一个世纪前美国镀金时代的反托拉斯浪潮，或许有助于更好地理解当下这股科技巨头反垄断浪潮的历史逻辑性和现实必然性。

镀金时代的反托拉斯浪潮

十九世纪的最后三十年被称为美国历史上的“镀金时代”（Gilded Age）。一方面，美国经济快速发展，从后进农业国跃居为第一工业国；另一方面，众多著名的企业托拉斯和大财阀在此期间崛起，它们凭借强大的经济实力，控制了石油、铁路、钢铁、煤、肉类，甚至包括糖、威士忌和烟草等各个行业的产品。巨大的财富造就了一个新贵阶层，但在光鲜外表下，市场垄断、贫富分化、劳资冲突加剧等各种社会问题丛生。马克·吐温的小说《镀金时代》就曾辛辣讽刺美国当时政治腐败、投机盛行以及崇尚粗鄙的实利主义的社会状况。

“镀金时代”的普通美国民众普遍感到失望和沮丧，深陷迷茫和困惑，对新的寡头统治尤其感到恐惧。这些大企业通常权倾朝野，甚至相互抱团成为卡特尔、托拉斯，通过限制竞争，控制市场，不择手段地排挤和打击竞争者，对工人则进行残酷的压榨，对公众进行各种无耻的欺骗。1888年格罗弗·克利夫兰总统在国会致辞时曾这样评价大型企业：当我们将目光投向资本汇聚在一起的成果时，我们看到的是托拉斯、联合经营和垄断，而公民要么在遥远的后方挣扎，要么被资本的铁蹄所戕害。公司原本应该是受到精心限制的法律产物和人民的仆人，但是它们现在正迅速演变为人民的主人。

企业寡头不仅伤害了消费者和工人，损害了资本主义制度的运作，而且被视为对美国民主制度本身的威胁。在19世纪末20世纪初，分拆他们的斗争成为美国政治生活中一个非常重要的议程。1890年，《谢尔曼反托拉斯法》在参众两院几乎一致支持下获得通过，该法的开篇闻名遐迩：任何一份合同，只要以托拉斯或者其他形式，或者包含有串谋的意图，限制了州际或对外贸易，就可宣布为违法。

从1901年到1914年，美国联邦政府对所谓的垄断企业提起了大约120起诉讼，其中包括著名的对标准石油公司的分拆行动。1920年后，反托拉斯行动从政治斗争转向了更为温和的法律诉讼。在接下来的50年里，反垄断法的执行有增无减，这一运动的高峰一直持续到了1970年代，最终在经历了8年诉讼之后，美国司法部于1982年将美国电话电报公司（AT&T）分拆出一个继承了母公司名称的新AT&T公司(专营长途电话业务)和七个本地电话公司(即“贝尔七兄弟”)，美国电信业从此进入了竞争时代。20世纪80年代初，里根政府上台后开始推行新自由主义( Neoliberalism)经济政策，最终形成了一种共识，即垄断企业的危险性被大大夸大了。自此，反垄断运动逐渐归于沉寂。

进入新世纪后，数字经济的浪潮呼啸而来，不可阻挡。数字经济发展催生了新的企业形态——科技巨头（Big Tech）, 典型的如美国的谷歌、苹果、亚马逊、脸书，中国的腾讯、阿里巴巴、美团等。这类企业基于数字经济的网络效应、规模效应、范围经济等特征，近十年来规模不断扩大、范围日益延伸，渗透率加速提升，强有力地主宰着它们各自的市场，甚至控制着新闻生产和我们个人信息的获取。如今的全球经济及财富集中度已经达到了一个多世纪以来的最高水平，我们正处在一个新的财富和权力镀金时代。

科技巨头的罪与罚

无可否认，数字时代的来临对整个社会有着非常深远和广泛的影响，人们获取信息更为便利，社会运作效率得以提高，在为此感到兴奋的同时，随之而来的也必然有焦虑。特别是科技巨头们日益壮大的规模为我们敲响了警钟，这些巨头拥有雄厚的经济实力、对信息传播有强大的控制力，对公共生活有空前的影响力，镀金时代的问题又一次站在了历史舞台的中央。

镀金时代的大亨们都是达尔文“适者生存”理论的信奉者，约翰·洛克菲勒曾说：“当玫瑰生长时，我们唯有摘去那些最小的花蕾才能培育出美国最美的玫瑰。”科技巨头及其领袖最初带着理想主义的光环闪亮登场，但在市场大潮和华尔街的压力下，渐渐丧失了“初心”和“理想信念”。为了他们的“大玫瑰”，科技巨头们摘掉了许多“小花蕾”。

据欧洲智库Bruegel统计，从2001年至2020年8月期间，美国五大科技巨头共发起了825起收购行动。其中，谷歌每年的平均收购次数最多（13.11起），微软（7.24起）和脸书（6.8起）紧随其后。与传统公司不同，科技巨头们的收购行动在一定程度上是基于自身平台的竞争担忧，旨在通过获取业务补充、技术专利和技术人才来增强其数字生态系统的功能。脸书创始人马克·扎克伯格在关于收购Instagram和WhatsApp的一次访谈中声称：这类收购的目标之一是抑制竞争对手，防止竞争对手增长和扰乱社交市场运营。

对于大型互联网公司的收购行动是否降低了消费者福利这一问题，目前尚无定论。但这些收购行动对于创新的消极影响却令人担忧。

大型科技公司收购可以产生所谓的“杀手”效应。首先，一旦一家大型科技公司在一个特定的、毗邻的、互补的或联合的市场上收购了一家初创企业，就会对该市场上的其他小公司产生负面影响，因为它们发现与科技巨头竞争将更加困难。其次，当科技巨头通过收购进入新市场时，风险资本家认为继续投资这些市场上的小公司（或这些市场的潜在进入者）是缺乏吸引力的，因为他们觉得自己的投资不太可能获得好的回报。市场的高度集中抑制了竞争、创新、创造性破坏和经济增长的理想循环，正如产品市场集中可以为赢家带来更大的利润和估值，而不是提升整个经济。康奈尔大学金融学家沃伦·贝利在近期的一项研究中表明，由少数大公司主导的股市与随后的经济创新指标（如专利、新公司融资和经济增长）的下降直接相关。

在过去十年中，少数几家发展为庞然大物的科技公司引发了社会对这些大公司所掌握权力的担忧。这些企业对公众生活的影响力不断攀升，人们购买的日用产品、得到的贷款、购买的保险，甚至健康数据都储存在它们的云服务器上。如今科技巨头们的社会影响力已经远远超出了技术范畴，事实上它们已经接管了大众的生活方式。

最为显著的是，科技巨头们对信息的传播和对媒体的控制日益加深，谷歌获得了美国互联网搜索市场份额的90%，脸书控制了美国社交媒体的42%，苹果和谷歌几乎垄断了移动操作系统，而亚马逊正着手收购好莱坞著名电影制作公司米高梅。这些平台聚集了如此多的权力，以至于它们可以封禁时任美国总统特朗普的社交账号，有意或无意地左右选举进程，甚至是推翻某个小国的政府。在某种程度上，科技巨头们积累了某种类似半主权（semi-sovereign）的权力。正如著名政治学者弗朗西斯·福山在《从科技中拯救民主》一文中指出：互联网平台造成的政治危害远比其造成的经济危害更令人担忧，威胁民主而非扭曲市场才是它们真正的危险之处。

从芝加哥学派到新布兰代斯主义

1890年，当约翰·谢尔曼敦促他的国会同僚们采取行动反对威胁美国的工业集权时，他怒吼道：“如果我们不能容忍一个国王作为一个政权存在，我们就不应该容忍一个国王统治着任何生活必需品的生产、运输和销售。”谢尔曼对托拉斯的强硬态度促成了反托拉斯法的顺利通过，而布兰代斯主义的兴起为反托拉斯法“长出牙齿”提供了思想基础。

路易斯·布兰代斯是镀金时代反垄断领域的杰出代表，他在1916年成为最高法院法官。对布兰代斯来说，企业规模是首要问题，庞然大物般的公司，无论是否涉及严格意义上的垄断，它总会挫败个人的主动性，限制竞争和创新，并利用其规模掩盖效率低下。最重要的是，大公司不能与民主和自由兼容，布兰代斯在1914年写道：大公司带来的最大威胁是“对个人自由的压制”。与当时的其他改革者一样，布兰代斯认为垄断的问题不仅仅包括经济效率或消费者福利，也深刻地影响到个人自由和政治秩序，他在历史上首次将这种私人企业的权力（支配力）称为“大企业的诅咒”（the curse of bigness）。

反对垄断意味着捍卫民主的观点在二战后以“反垄断高峰”的方式取得了胜利。然而，尽管AT&T拆分案在法庭上得以通过，但从20世纪70年代开始，芝加哥大学的自由市场经济学家主张将经济分析，特别是价格和分配效率理论应用于反垄断等法律问题。其中，最有影响力的是罗伯特·博克，他主张反托拉斯法应该有且只有一个目标：消费者福利最大化。在新的范式下，垄断对竞争的损害将仅仅表现为对配置效率的损害，即表现为更高的价格或更低的产出。博克对谢尔曼法的狭隘解释切断了垄断与民主之间的知识和道德联系，重塑了反垄断在法学院的教学和法官的实践。至此以后，美国的反垄断政策失去了传统的目标，反垄断监管在很大程度上确立了一种宽松的氛围，反垄断运动也进入了所谓“深渊冻结”的状态。

在芝加哥学派占据主导地位几十年后，美国民众目睹了这些理论和政策转变所带来的影响。近年来大量实证研究表明，美国经济的集中度不断提高，企业利润幅度有所增加，企业投资相对于利润有所下降。与此同时，宏观经济趋势，如商业活力和新企业形成的显著减少，以及财富和收入不平等的创纪录水平，也与垄断加剧和竞争下降有关。更令人吃惊的是，在一些引人注目的并购案例中，当前的反垄断监管并未能带来有利于竞争的结果；相反的是，在过去十余年发生的53宗大型购并交易中，超过75%的交易导致了价格上涨，但消费者在质量、成本或非价格措施方面没有获得任何补偿性的好处。

美国经济结构的演变现实催生了“新布兰代斯主义”，引发了一场学术辩论，并为改革打开了一扇大门。2018年，哥伦比亚大学法学教授吴修铭出版了《庞然大物的诅咒：新镀金时代的反垄断》一书，树起了“新布兰代斯主义”的大旗。吴修铭在书中指出，芝加哥学派的框架保证了经济分析的严谨性，但却忽视了垄断带来的一系列经济成本，包括经济停滞和创新受阻。更重要的是，罗伯特·博克对反托拉斯法的狭隘解释使得反垄断持续受到侵蚀，这不仅损害了开放市场和公平竞争，而且对民主治理的基础构成威胁。

吴修铭明确表示，当下的反垄断应该摆脱芝加哥学派的狭隘思维，回到布兰代斯主义的“传统目标”上，也就是将反垄断作为“在一个正常运转的民主国家，必要时对私人权力进行检查”的关键政策。他写道：布兰代斯法官认为“真正的自由是免于公共和私人胁迫的自由”，垄断对自由构成的威胁可以理解为私人主权的一种形式，以芝加哥学派为代表的当代自由主义正确地关注政府的过度行为，但却奇怪地容忍大企业的权力滥用和胁迫行为。

数字时代反垄断正当其时

今年3月，美国白宫宣布，吴修铭将加入美国国家经济委员会，担任拜登总统的科技与市场竞争政策特别助理。考虑到吴修铭作为新布兰代斯主义旗手的角色以及在反垄断问题上的强硬立场，媒体普遍猜测，美国政府将加速数字经济领域竞争政策的改革步伐，尤其在科技巨头反垄断方面极有可能做出重大调整和创新。

科技巨头似乎是消费者和经济增长的天赐之物。从表面上看，这些公司扩大了用户的选择范围，降低了价格，并创造了提高生产力的新动力。但是，巨头们的垄断权力并非源于其庞大的规模和市值，而是源于其基本的商业模式——互联网平台经济，即由网站和APP充当连接商品、服务和信息的生产者和消费者的平台。这种商业模式为这些公司提供了一种独特的“平台力量”，形成了“赢者通吃”的产业特性。最初，平台上的服务和用户的聚集只会使该平台对消费者更具有粘性，但是一旦其他竞争对手被充分削弱，这些平台就可以以垄断的方式提高价格。又如，平台可以通过其底层算法影响用户访问信息、商品或服务的方式，也可以通过算法进行差别定价甚至对选民行为产生重大影响。

对于新布兰代斯主义者来说，上述情形既熟悉又陌生。熟悉的是现在的科技巨头与镀金时代的企业托拉斯在垄断表现方面非常相似，都涉及到了市场的支配地位和固化、价格歧视、消费者的锁定等妨碍市场竞争的措施。陌生的是如今的监管者必须应对数字经济中由互联网科技巨头主导的市场支配力量。镀金时代的反垄断杀手锏——分拆大企业也许并不能有效地解决科技巨头的垄断问题，因为平台经济的快速可扩展性使得拆分后的子公司可以迅速地重新夺回市场主导地位。那么，该如何抑制科技巨头所特有的平台垄断力量呢？

从目前的反垄断实践来观察，制约大型互联网平台权力最显著的方法是加强政府监管。西方国家和地区似乎正试图绕开传统反垄断工具中相关市场界定这一先决条件，力图直接锁定头部平台为规制对象，以问题为导向，明确其不能实施的行为或必须履行的义务。欧盟是全球在平台经济领域实施反垄断监管最活跃的地区，2020年12月15日，欧盟委员会发布了专门针对数字平台进行监管的新规则，即《数字服务法案》和《数字市场法案》，旨在对那些具有持久市场地位的超大型数字平台可能实施的不公平竞争行为进行严格限制。

上述方法与美国的新布兰代斯主义者呼吁的改革方向不谋而合。正如吴修铭指出的那样，数字时代的反垄断需要美国调整联邦贸易委员会的方向，使其在反垄断领域发挥行政职能，这将使制度结构与法院分离，使反垄断政策更好地跟上新的商业实践。在美国这样一个民意两极分化，共识难以形成的国家，实现这一愿景并非易事，但时机已经成熟。

*本文仅代表作者个人观点，编辑：潘琦。

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