高圣平等:宅基地制度怎么改？如何有偿、如何退出

我国自农村土地转变为集体所有之后，便开始了宅基地的无偿、无期限使用。无偿性体现和发挥了宅基地的居住保障功能，但同时也成为分配不均、“批少占多”、大量闲置等现实问题的制度原因。随着社会经济的快速发展，城乡人口流动的加剧，农民与土地的关系逐渐得到疏解，宅基地的保障属性不断下降，财产属性迅速提升，“无偿分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出现可能性”。

一、从无偿分配到有偿取得

目前各试点地区的实践，关于宅基地有偿使用的范围，大多数地区限于宅基地的保有环节，在宅基地分配环节依旧实行无偿原则，即对初次分配的宅基地，实行规定面积内无偿取得。少数地区则将有偿的范围扩展至分配环节，即在宅基地初始分配和保有环节，符合条件的均应有偿使用。例如大理市和伊宁市对初始取得的农村宅基地，根据集体土地成本实行有偿使用。成本价主要包括土地取得成本、基础设施成本，报批等相关费用。湖北宜城“对中心村区位条件较好的宅基地，可以通过公开竞争的方式收取有偿选位费，对集镇范围内的新增宅基地逐步推行有偿使用”。

在尊重农民意愿的前提下，可以探索在分配环节实行宅基地有偿取得。

首先，在分配环节，存在市场化配置的客观需要。在无偿分配模式下，不同地域、区位、形状的宅基地的价值及所带来的生活利益状态存在现实差异，但如果实行无差别的配置，可能引致农民之间的分配不公，甚至诱发乡村治理中的腐败。如果仅探索宅基地保有环节的有偿使用，忽略分配环节的有偿使用，实质上是放弃了宅基地有偿使用制度可能产生的资源市场化配置作用与改革趋势，“宅基地有偿使用”的改革试点成效也将大打折扣。

其次，在分配阶段实行宅基地有偿取得能够与宅基地内部流转等试点改革内容相衔接。中央文件指出，探索宅基地集体内部流转机制，但是基于“一户一宅”原则，内部流转的受让主体客观上被限缩为符合宅基地申请条件的无宅基地的农户。对于该类农户而言，既然其依理可以无偿获得宅基地分配，那么为什么要去有偿受让他人无偿分配的宅基地使用权？故而，宅基地的无偿分配与内部流转规则之间存在一定的矛盾。

再次，探索宅基地有偿分配，应审慎稳妥、尊重农民意愿，平衡宅基地的居住保障功能和财产功能，考虑东中西部地区、不同收入水平群体的差异。在法理上，宅基地使用权属用益物权，是设定于集体土地所有权上的权利负担。在集体土地所有权上是否设立、如何设立宅基地使用权，应由土地所有权人即农民集体决定。

最后，宅基地的产生存在经济成本，例如土地整理、基础设施建设等费用，农户在初始取得宅基地时应给付对价。在实践中，可以探索选择某一时点进行划断，对时点前占有使用宅基地的继续沿用无偿分配方法，时点以后实行有偿获得宅基地使用权。当然，具体如何落实尚需综合考虑代际公平、有偿退出等，由集体经济组织成员自治决定。

二、宅基地有偿使用怎么收费

宅基地制度改革试点的文件指出，对因历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，“探索实行有偿使用”。其中，最主要的问题是，怎么收费、收费之后怎么用？

各试点地区关于宅基地有偿使用的费用标准存在较大差异，主要存在以下四种模式。第一，区分有偿使用的不同情形，确定不同的收费标准。例如蓟县划分因内部流转形成的超标面积，因继承、分家析产等原因形成的一户多宅的，非本集体经济组织成员占有宅基地等三类情形确定三种收费标准。第二，根据宅基地的不同区域、不同地段设置不同的收费标准。例如义乌市参照宅基地基准地价，分区域分类分档累进计收。浏阳市参照国有土地市场价格，将全市范围内的各街道、乡镇分为六个等别，每个等别区分集镇（城市）规划建设用地范围内、村庄规划建设用地范围内、集镇（城市）和村庄规划建设用地范围外三个档次，分类确定有偿使用费缴纳标准。第三，按照超标面积大小，按阶梯累进收取有偿使用费。例如金寨县在区分不同收费情形的基础上，对超标面积按照20平方米、70平方米、120平方米等阶梯标准累进计算收取费用。第四，根据占有、使用宅基地的主体的不同身份，确定不同的收费标准。以伊宁市为例，区分本集体经济组织成员、历史遗留乡镇干部或乡村教师等城镇居民、本市非本集体经济组织的农民、本市外的农民、城镇居民等不同身份的主体，对占有、使用宅基地的，确定了农村宅基地基准地价的10%~60%的不等标准，对非本集体经济组织成员尤其是城镇居民收取更高的费用。

宅基地有偿使用的政策试图通过利用经济手段，倒逼相关主体退出多占、闲置宅基地，实现农村土地集约、有效的利用。实践中的四种收费标准均能实现一定的调节目标，以超标面积实行阶梯累进计收使用费的方式，有利于激励农户退出多余宅基地；区分不同身份确定收费标准，有利于激励非本集体经济组织成员利用宅基地的市场化或者退出宅基地；按照区位地段等因素划分收费标准，则有利于实现使用费的市场化定价。

在未来对宅基地有偿使用制度进行设计时应注意以下三点。其一，农村土地归农民集体所有，对于宅基地使用权，是否收费、收多少费，应尊重农民意愿，由农民集体决定。收费标准的确定，可以在综合考量宅基地成本、当地经济收入水平、不同区位地段和集体建设用地使用权价格等多种因素，由集体成员民主决定。其二，坚持在区分不同情形下针对不同主体设置不同收费标准的措施。本集体经济组织成员超占多占宅基地的，应收取惩罚性的使用费，以对该行为进行否定性评价。对非本集体经济组织成员占有、使用宅基地的，应按照市场价格支付使用费，标准可以参照当地集体建设用地使用权出让或转让价格。其三，宅基地使用费归属本集体经济组织所有，由本集体经济组织依法使用，具体使用用途可由成员民主决定，而不是由少数人或村干部任意使用。

三、强制退出和自愿退出相结合的宅基地退出机制

基于宅基地无偿取得和流转机制不畅，我国农村存在大量闲置和低效利用的宅基地，造成极大的土地资源浪费。如何构建宅基地退出机制，盘活存量集体建设用地，是宅基地制度试点改革的重要目标。

以退出宅基地是否具有强制性为标准，目前试点地区的探索有两种实践模式。一种是仅规定宅基地自愿退出，第二种模式是规定应当收回（即强制退出）和自愿退出两种类型。

宅基地退出应包括强制退出和自愿退出两种类型。前者是指宅基地使用权在法定情形下被强制收回，后者则是指宅基地使用人根据其意愿，将其宅基地使用权交回集体或依法将其宅基地使用权转让给他人。《土地管理法》第66条为强制收回宅基地的法律依据。该条虽然未出现“宅基地使用权”的表述，而是使用“土地使用权”的措辞，但通过体系解释可以得出该条适用宅基地使用权的结论。该条位于第五章“建设用地”之中，第五章调整的对象涉及国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等，第66条中的“土地使用权”包含宅基地使用权自无疑问。很多地方规范中对宅基地使用权的收回进行了规定，例如《滨州市农村宅基地管理暂行办法》《昆明市农村宅基地管理办法》等。

集体经济组织对宅基地实行强制退出或收回，是集体土地所有权对其上负载的权利负担的应然权能，《土地管理法》可以在第66条基础上进行补充和完善，就宅基地使用权强制退出的程序和条件予以明确规定。根据第66条规定的几种情形，宅基地使用权收回主要包括“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的”两种情形。除此之外，其他情形如闲置宅基地、“一户多宅”中多余的宅基地等，可否导致宅基地强制退出，尚存疑问。

长期闲置宅基地应属于收回宅基地或宅基地强制退出的范围。《土地管理法》虽然未将闲置宅基地列入收回的情形，但是很多地方的土地管理法实施办法或者宅基地管理办法等地方规范，均将宅基地长期闲置列为强制收回的事由，例如北京市、宁夏回族自治区、安徽省、河南省、昆明市等。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条的规定，“空闲或者房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”可见，地方立法和部门规章普遍认可，为了有效利用有限的集体土地资源，宅基地长期闲置不用的，集体经济组织有权无偿收回宅基地使用权。宅基地具有无偿性和保障性，同时具有资源属性和财产属性，而宅基地的长期闲置直接背离了这些价值属性，既无法发挥生活保障功能，也无法实现宅基地的财产价值，导致土地资源的浪费，不符合《土地管理法》节约集约利用土地的基本原则。收回长期闲置的宅基地，不会剥夺农民的宅基地资格权。收回进城务工农民长期闲置的宅基地，一方面可以实现土地的有效利用，另一方面，进城务工农民依然保留有宅基地资格权，如果重新回到农村居住，可以依照宅基地申请规则重新获得住房保障。

“一户多宅”占有宅基地的情形现阶段尚不适合一概强制退出，应区分不同情形、不同原因分别处理。我国农村“一户多宅”“少批多占”等“超标”占有宅基地状况的形成原因较为复杂，部分是因为集体成员内部农房或宅基地使用权的事实转让，部分是因为继承农房，部分是因为历史原因，如在1982年《村镇建房用地管理条例》或1987年《土地管理法》实施前已经占有使用“超标”土地，部分是因为较长时期中农村土地管理不规范而导致，例如审批、测量等制度不健全，执行不到位。很多地方“超标”占有使用宅基地并已建房多年，若一概强制退出“超标”部分，既不合情理，也难以实现。基于“一户多宅”“超标”宅基地形成原因的复杂性，以及“超标”土地上的房屋等财产权保护，目前实践多将其纳入宅基地有偿使用和自愿有偿退出范围进行经济手段调节，立法尚不宜以违反“一户一宅”作为宅基地强制退出的事由。

（作者高圣平系中国人民大学法学院教授，吴昭军系中国农业大学土地科学与技术学院讲师；乡村发现转自：《山东社会科学》2019年 第8期）

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