案件集中管辖对行政检察监督的影响及应对

　　近年来,根据最高法关于开展行政案件集中管辖的工作部署,全国各地对基层法院管辖的一审行政案件实行集中管辖,这对各地行政检察工作特别是基层行政检察工作产生了非常大的影响。针对行政案件集中管辖给行政诉讼监督工作带来的新情况、新问题,河北省邢台市检察机关积极应对,探索提出全市“行政检察一体化审查”办案模式,破解了非集中管辖基层检察院无案可办的困境,提升了行政检察监督的质效。

　　行政诉讼案件集中管辖,在一定程度上有助于维护司法公正,保障审判权的独立运行。但对于检察机关来说,却导致了部分基层检察院案件数量较多、多数基层检察院无案可办等突出问题的出现。

　　一、办案数据地区分布不均衡。行政诉讼案件监督仅限于集中管辖地检察院,多数非集中管辖地检察院没有行政诉讼监督案件。如2020年邢台市行政检察办案数据中,裁判结果监督、审判程序及审判人员违法行为监督、执行活动监督案件数均在市院和6个集中管辖地院;非集中管辖地院因没有行政诉讼案件,只能办理行政非诉执行案件及探索办理诉前行政争议化解工作,办案力量不可避免地向公益诉讼和民事检察方面倾斜,一定程度上加重了做实基层行政检察工作的难度。

　　二、基层行政检察部门的人、财、物配备和工作量的匹配度不均。邢台市仅市检察院设有单独的行政检察部门,基层检察院的行政检察工作、部门设置、人员配备并没有单独分设,均是与公益诉讼检察、民事检察交叉的“二合一”或“三合一”模式。就工作量来说,集中管辖地检察院的工作量较大,除办理行政裁判结果监督、行政审判人员违法行为监督、行政执行监督案件外,还要兼顾公益诉讼、民事、行政三方面的工作协调发展。全市基层检察机关行政检察工作出现明显的“旱涝不均”现象。

　　三、检察机关行政争议化解工作难度增大。一方面,对裁判结果监督案件,基层行政检察监督权难以全面下沉,化解难度加大。虽然集中管辖制度增加了被告干预的成本和难度,有利于原告息诉服判,具有积极意义。但对检察机关来说,之前的属地管辖被打乱,集中管辖地检察院对非本区域的行政机关监督有心无力,协调化解工作费时费力。另外,当事人往往不愿路途奔波参与案件协调,检察机关化解争议的协调成本明显加大、难度增加,行政争议化解率有所降低。另一方面,对诉前阶段的争议化解工作,集中管辖加剧了非集中管辖地检察院的被动受案情况。目前,邢台市所有基层法院都建立了行政争议化解中心,对于提起诉讼的行政案件,法院采取先调后诉的方式办理。调解程序是由集中管辖法院的行政争议化解中心将案件移交到当事人所在地的法院行政争议化解中心进行调解。检察机关进行诉前化解的模式则是在与法院建立协作机制的前提下受邀介入,通过调查核实、公开听证、释法说理等方式开展。但实践中,有的集中管辖法院基于协作机制就地化解,未将案件退回当事人所在地的行政化解中心;有的案件虽然退回了当事人所在地的行政争议化解中心,但由于异地沟通渠道不畅,属地检察机关不能及时获取线索参与化解。

　　四、检察建议的制发数量和跟踪落实受到较大影响。一是非集中管辖地检察院无行政诉讼案件监督线索,影响了检察建议制发数量。依据同级监督原则,有权针对审判程序和审判人员违法行为和行政执行活动提出检察建议的只有少数几个集中管辖地检察院。高质量行政检察建议的提出需要大量的调查核实、阅卷取证等工作,专业性要求高,工作量大,集中管辖一定程度上影响了基层检察建议的整体数量和质量。二是检察建议的跟踪落实难度加大。检察机关在执行监督中,很难确认法院执行工作是否到位,行政机关是否存在违法等情形。在集中管辖制度下,法院的跨区域执行困难重重,检察机关在检察建议的跟踪问效上更是难上加难。

　　为破解集中管辖给行政检察监督带来的种种难题,邢台市检察院探索运行了全市“行政检察一体化审查”办案模式,即利用全市检察机关的网上检察室,督促集中管辖地检察院上传共享案卷材料,非集中管辖地检察院利用网上检察室共享案卷卷宗,选取案件进行审查,制定审查报告和检察建议,再将该监督意见提供给集中管辖地检察院,最后由集中管辖地检察院向当地法院提出检察建议并跟踪落实。通过实行检察一体化监督模式,将行政案件审查角色从6个集中管辖地检察院扩展到所有基层检察院,既解决了部分非集中管辖地基层检察院案源少、行政检察职能难以充分发挥的问题,也优化了行政检察资源配置。结合一年来的工作实践,笔者从进一步完善该项工作出发,提出以下建议:

　　一是主动对接,加强与属地法院的良性沟通。一体化审查模式要求集中管辖地检察院定期到法院批量调卷,为此,应当建立从上至下的检法衔接机制,顺畅基层检察院的监督途径。注重与法院的联系沟通,了解其在机构设置、工作职能、人员调整等方面的情况以及近年来行政案件受理情况,结合实际制定相应措施,有针对性地强化行政检察监督职能。同时,就改革后行政案件监督的范围、方式和协作中的具体问题与法院进行深入交流,努力形成共识。

　　二是创新监督机制,落实行政审判监督职责。行政诉讼集中管辖的实施在推动司法独立审判上取得了明显效果,但仍有很大的进步空间。检察机关应当调整、优化检察资源配置,探索建立适应行政案件集中管辖的行政检察监督运行模式,利用检察监督促进集中管辖制度进一步优化,促进法院公正行使审判权。如在加强与法院对接的过程中,检察权也应适当打破地域限制,适应法院集中管辖的现状,开展同步跨地区监督;或者设立若干个巡回检察室,开展巡回监督,以便于接受行政诉讼当事人申诉。

　　三是优化行政争议实质性化解工作机制,提升人民群众满意度。在集中管辖制度视野下,检察机关行政争议实质性化解工作机制的设立有效缓解了法院的审判压力,同时为当事人节约诉讼成本、避免减少讼累。建立健全以“集中管辖为主,属地管辖为辅”的行政争议化解协同机制,有利于加强集中管辖地检察机关和属地检察机关的协作配合,增强化解合力。协同机制的有效运行,既能够有效发挥属地检察机关的优势,也能够适应法院集中管辖的需要;既提高了行政争议化解的成功率,也加强了对行政机关依法行政的监督力度;既实现案结事了政和的目标,又促进社会和谐稳定。

　　(作者单位:河北省邢台市人民检察院)