泉州中院|| 因程序违法被撤销后重作的只需补正原程序中的违法问题

裁判摘要： 本院认为，被诉处罚决定属于被生效判决撤销原处罚决定后重新作出的处罚决定，因此，应从惠安市监局收到生效判决书的次日作为被诉处罚决定办理期限的起算点。生效判决于2019年9月6日作出，惠安市监局于2019年11月22日作出被诉处罚决定，并未超出《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定的90日处理期限，办案期限合法。 仅以“违反法定程序”为由撤销行政行为，纯属于人民法院对行政机关依法行政的监督，不涉及利害关系人合法权益保护问题 。 行政机关重新作出行政行为时，只要是补正原行政行为中的程序违法问题，其他部分不予改变，重新作出的行政行为原则上就是合法的行政行为。 本案中，生效判决系仅以惠安市监局未经合议及超过办案期限，违反法定程序为由撤销原处罚决定。按照生效判决的指引，惠安市监局在法定办理期限内经过集体讨论重新作出了被诉处罚决定，实质上补正了原处罚决定中的程序违法问题，且重新作出处罚决定前，也再次履行了听证程序。因此，惠安市监局在重新作出被诉处罚决定前，未再次履行“立案、调查”程序合法。被诉处罚决定只是对原处罚决定中的程序违法问题予以补正，对原处罚决定中认定的事实、理由及处罚结果均未予以改变。生效判决经审查分析，确认原处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。尧记公司虽对此提出异议，但其未能提供足以推翻生效判决确认的上述事实的相反证据，故上述事实依法可以作为认定被诉处罚决定合法性的相应依据。

本案中，尧记公司并非普通的食品生产加工小作坊，而是注册资本为5000万元专门从事酱油生产的股份有限公司，具有比普通生产者依法建立并实施食品安全管理制度更好的条件，依法负有对本案酱油的包装环节制定并实施相关控制要求的义务，并负有建立食品安全自查制度，定期对本案酱油安全状况进行检查评价，保证本案酱油包装上的标签内容清楚、明显、真实，以及对其提供的标签的内容负责的法定义务。因此，尧记公司主张本案酱油标签数据错误系因印刷错误，属于标签瑕疵，不仅违反了其所负有的上述法定义务，也与本案酱油的定位、生产间隔时间、销售时间、规模以及全面负责其生产经营业务的股东兼办公室主任施秀真在行政处理程序中的陈述等客观事实不符，明显违背常理和法律规定，一审不予采信正确。食品标签的基本要求是真实性和准确性，标签上所载明的内容是消费者购买、使用食品的重要依据。本案儿童优膳酱油并非普通酱油，而系专供儿童这一特定群体食用的中高端酱油，依法实行比普通食品更为严格的监管。消费者之所以购买这些食品就在于其声称的主要营养成分的含量，如果食品中声称营养成分达到一定含量而实际上低于声称含量，就不能满足儿童正常需求，甚至会影响儿童的健康成长。而本案儿童优膳酱油营养标签中标示的能量、蛋白质、碳水化合物及钠含量值均与实测值不符，尤其是核心营养素蛋白质的标示值虚假高标近27倍，足以对秉持“高价高质”观念的普通消费者造成误导。因此，本案不符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的适用条件。尧记公司并非因自行发现本案酱油存在标签内容错误而主动召回部分酱油，而是被查处后才予以召回，其也未能提供证据证明召回的酱油具备采取补救措施且能保证食品安全的情况下继续销售的条件。另食品与标签内容不符的，依法也不得上市销售。故本案不符合《中华人民共和国食品安全法》第六十三条第三款的适用条件。鉴于尧记公司的性质、生产规模、所负的法定义务以及本案食品食用对象的特殊性，可以认定尧记公司生产经营本案儿童优膳酱油的违法行为，与普通生产经营者及生产普通食品相比，性质更为恶劣，社会危害程度更深，情节更为严重。另经审查，尧记公司提供的证据均无法证明其存在减轻或者不予行政处罚的法定情形。惠安市监局根据本案实际情况，对尧记公司的本案违法生产经营行为，给予没收违法所得和违法生产经营的酱油以及相关原料，并处货值金额五倍的罚款的行政处罚，已是在法定从轻处罚的最低起算点给予罚款，并无明显不当。

福建省泉州市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2020）闽05行终404号

案件基本情况

上诉人（原审原告）尧记酱道股份有限公司。

法定代表人周青尧，董事长。

委托代理人陈宝芬，福建天衡联合(泉州)律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）惠安县市场监督管理局。

法定代表人周艳秋，局长。

委托代理人许惠恩，福建理则达律师事务所律师。

上诉人尧记酱道股份有限公司（以下简称尧记公司）因诉被上诉人惠安县市场监督管理局（以下简称惠安市监局）行政处罚一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2020）闽0502行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

原审判决查明，被告于2018年11月6日对原告作出惠市监罚字〔2018〕203号《行政处罚决定书》，原告不服,向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2019年9月6日作出（2019）闽0502行初82号行政判决，判决撤销被告作出的惠市监罚字〔2018〕203号《行政处罚决定书》。被告在告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及享有陈述、申辩权利等，履行听证、审批、审核、集体讨论等程序之后，对原告重新作出惠市监罚〔2019〕223号《行政处罚决定书》。该决定书认定：“涉案酱油的标示值与实测值不相符，且超出了食品安全标准GB28050-20116.4条款规定的允许误差范围，不符合GB28050-20113.1条款规定，属于标签内容虚假。当事人作为该涉案酱油的生产者，其行为已违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条的规定，属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项所指的‘生产经营标签不符合本法规定的食品’的情形，应依该条款规定给予处罚。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，决定对当事人作如下处理：一、没收违法所得4165元，没收在扣的当事人用于生产违法食品的PET瓶标和外包装盒，没收在扣的767瓶‘儿童优膳酱油’；二、处以罚款136200元。”原告不服,于2020年5月18日诉至法院，请求判决：撤销被告作出的惠市监罚〔2019〕223号《行政处罚决定书》。

原审判决认为

原审判决认为,根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定,确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”被告作为惠安县食品监督主管部门，负责惠安县的食品安全监督管理工作，对本案原告作出被诉行政处罚决定具有合法的权力来源。

本案的争议焦点为被诉行政处罚决定是否认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，量罚适当。

关于事实认定与证据方面，被告在处理另案投诉举报中，经核查确认涉案儿童优膳酱油为原告所生产，该产品的营养成分表标注的能量、蛋白质、碳水化合物、钠含量值与实际不符。截至案发止，原告共生产两批次儿童优膳酱油共计1362瓶。除被被告查扣的29瓶外，另外销售给福建青润投资有限公司449瓶，销售给河南姜林884瓶，售价均为20元/瓶，货值金额共计27240元。案发后，原告从河南姜林处召回涉案酱油881瓶（其中包装完好的738瓶，破损143瓶），被告确认原告召回涉案酱油738瓶，对破损的143瓶未予采信。原告共销售涉案酱油595瓶，扣除成本13元/瓶，利润7元/瓶，共计获利4165元。以上事实有立案审批表、现场检查笔录、调查（询问）笔录、现场检查照片、网店截图、产品销售台账、成品出入库台账、召回通知书、灌装车间生产记录表、送货单、发货单、退货单、召回报告、检测报告等证据予以证实，且原告对上述事实未予否认，予以认定。根据被告对原告公司股东兼办公室主任施秀真制作的调查笔录可知，原告自认系沿用旧版儿童酱油标签数据，为了数据好看，将营养标签数据每100克含量更改成每15ML含量，说明原告主观上存在故意，而非印刷错误、标签瑕疵。故原告的上述主张，不予采信。

关于程序方面，被告在作出惠市监罚字〔2018〕203号《行政处罚决定书》程序中，已对原告的违法行为予以全面调查、取证，事实清楚，证据充分。后因案件处罚未进行合议等问题被原审法院撤销，若再重新进行调查、取证，将会浪费行政执法资源、降低行政执法效率。另外，原告主张根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十六条规定，审核人员不具有审核资格。被告辩称案件审核人员张飞龙不属于初次从事案件审核工作，在惠安县澳泽面包店、惠安县达客蛋糕店、惠安县辋川何翠平食杂店等案件中，均有从事案件审核工作，惠安县人民政府门户网站上均可查询到上述案件。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款规定：“……在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十六条规定：“案件审核由市场监督管理部门法制机构或者其他机构负责实施，办案人员不得作为审核人员……市场监督管理部门中初次从事案件审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”本案在行政处罚决定作出之前，已由被告的政策法规股股长张飞龙进行审核，其且在一审法院审理的惠安县澳泽面包店诉被告行政处罚等案件中均已从事案件审核工作，故原告主张的上述程序违法，不予采信。被告依法履行了立案、调查、听证、集体讨论、审批、送达等程序后，作出涉案惠市监罚〔2019〕223号《行政处罚决定书》，符合法定程序。

根据《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。”《预包装食品营养标签通则》规定：“预包装食品营养标签标示的任何营养信息，应真实、客观，不得标示虚假信息，不得夸大产品的营养作用或其他作用。”本案中，原告生产销售的涉案儿童优膳酱油营养成分表标签标示的能量、蛋白质、碳水化合物及钠含量值均与实测值不符，属于标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定的食品，构成标签内容虚假。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂……”被告作出惠市监罚〔2019〕223号《行政处罚决定书》，决定对原告没收违法所得4165元，没收在扣的原告用于生产违法食品的PET瓶标和外包装盒，没收在扣的767瓶“儿童优膳酱油”，并处以罚款136200元，适用法律、法规正确，量罚适当。原告主张本案应适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款”的规定处理，于法无据，不予支持。综上，被告对原告作出惠市监罚〔2019〕223号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，量罚适当。原告请求撤销被告作出的涉案《行政处罚决定书》，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告尧记酱道股份有限公司的诉讼请求。

上诉请求

尧记公司上诉请求：撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。事实和理由：一、被诉行政行为程序显然违法，一审严重忽略行政程序的价值，仅以行政效率作为裁判依据错误。(一)一审认定事实错误，被上诉人并未履行“立案、调查”程序。行政行为被依法撤销，应当是消灭被诉行政行为全部法律效力的一种否定性裁判，即该行政行为自判决生效之日起即失效。然而被上诉人在作出新的行政行为时，其程序却是继续已失效的前行政行为，显然已经违反法律对行政机关“重新作出行政行为”的程序要求。上诉人认可前行政行为所作调查和相关证据材料可以作为行政机关在本案新行政行为的证据材料，但是其程序性的部分应当重新进行立案调查。一审认定被上诉人已经履行“立案、调查”程序，但其是将前行政行为的程序套用在新行政行为上。(二)一审关于行政效率优于程序正当性的判决观点错误。行政权是通过设置正当程序来进行规范，也是为行政相对人提供一个最低限度的程序正义，以驱使行政机关在实现行政目的时采取更善的手段。对行政效率的重视不可优先于程序的正当性。一审以“再重新调查、取证，将会浪费行政执法资源，降低行政执法效率”作为其裁判的观点，显然无法成立。(三)一审忽视了办案期限的问题。在(2019)闽0502行初82号一案中，撤销被上诉人作出的惠市监罚字〔2018〕203号《行政处罚决定书》的理由除了因案件处罚未经合议的问题外，还有一个重要的问题，即“被上诉人的办案期限经过批准延长至2018年10月20日被告于2018年11月6日作出决定书，被告已超过法定的办案期限。”根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条：“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场

监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。”可见，市场监督管理行政处罚应当自立案之日起九十日内作出处理决定，即使一审认可被上诉人在2018年6月20日立案，但是被上诉人在2019年11月22日作出本案被诉行政行为，也已远超法律规定的办案期限，程序违法。二、被诉行政处罚决定错误。(一)上诉人不存在主观恶意虚假标签的事实，被上诉人适用法律错误。食品安全法的立法精神在于惩罚恶意扰乱食品安全秩序的违法行为。上诉人对于标签出现的错误也已经充分告知被上诉人，系因标签调整导致出现印刷错误而发生的非主观恶意的标签错误问题，上诉人生产食品本身是符合食品安全标准的，该标签错误问题应当属于瑕疵问题，并非是恶意生产虚假标签的产品。因此应当适用食品安全法第一百二十五条第二款，而非第一百二十五条第一款规定。根据食品安全法第一百二十五条第二款规定：“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”可见，被上诉人作出136200元的罚款是错误的。(二)案涉的产品不存在食品安全质量问题，依法可以采取补救措施后销售，被上诉人作出没收决定是违法的。根据食品安全法第六十三条规定，食品采取无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。但是，对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。根据上诉人提交的检测报告，案涉产品符合食品安全标准，即使存在标签问题，依法也可以在采取补救措施后继续销售，然而被上诉人却作出没收的行政处罚决定，不符合法律规定，依法也应予撤销。(三)根据《福建省行政执法条例》第十条规定：“行政执法机关应当按照行政执法裁量权基准作出决定，并在行政执法决定文书中对裁量权的行使作出说明。“然而被诉处罚决定并未在文书中对裁量权的行使作出任何的说明，显然也不符合法律法规要求。综上，被诉行政行为程序违法、认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。

答辩情况

惠安市监局辩称，本案的办案期限应从撤销判决生效之日起重新计算，并未超过办案期限。上诉人生产的产品是否存在食品安全与本案的处理结果没有关联，惠安市监局并非按照上诉人销售不符合食品安全的产品对其进行处罚。上诉人主张其不存在恶意实施虚假标签，召回的食品依法可以采取补救措施后继续销售，均缺乏依据。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，一审认定事实清楚，证据充分，判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

二审中，当事人没有提交新证据。

经审理查明，对一审判决查明的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。

二审争议焦点为：1.被诉处罚决定的程序是否合法；2.本案标签是否属于瑕疵；3.被诉处罚决定处罚是否明显不当。

本院认为

本院认为，被诉处罚决定属于被生效判决撤销原处罚决定后重新作出的处罚决定，因此，应从惠安市监局收到生效判决书的次日作为被诉处罚决定办理期限的起算点。生效判决于2019年9月6日作出，惠安市监局于2019年11月22日作出被诉处罚决定，并未超出《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定的90日处理期限，办案期限合法。仅以“违反法定程序”为由撤销行政行为，纯属于人民法院对行政机关依法行政的监督，不涉及利害关系人合法权益保护问题。行政机关重新作出行政行为时，只要是补正原行政行为中的程序违法问题，其他部分不予改变，重新作出的行政行为原则上就是合法的行政行为。本案中，生效判决系仅以惠安市监局未经合议及超过办案期限，违反法定程序为由撤销原处罚决定。按照生效判决的指引，惠安市监局在法定办理期限内经过集体讨论重新作出了被诉处罚决定，实质上补正了原处罚决定中的程序违法问题，且重新作出处罚决定前，也再次履行了听证程序。因此，惠安市监局在重新作出被诉处罚决定前，未再次履行“立案、调查”程序合法。被诉处罚决定只是对原处罚决定中的程序违法问题予以补正，对原处罚决定中认定的事实、理由及处罚结果均未予以改变。生效判决经审查分析，确认原处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。尧记公司虽对此提出异议，但其未能提供足以推翻生效判决确认的上述事实的相反证据，故上述事实依法可以作为认定被诉处罚决定合法性的相应依据。

根据《中华人民共和国食品安全法》第二十五条、第四十四条、第四十六条第二项、第四十七条、第七十一条的规定，食品安全标准是强制执行的标准；食品生产企业应当建立健全食品安全管理制度，就包装等生产关键环节的控制制定并实施相关控制要求；食品生产企业应当建立食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价；食品的标签应当清楚、明显，不得含有虚假内容，生产者对其提供的标签的内容负责，食品与标签内容不符的，不得上市销售。本案中，尧记公司并非普通的食品生产加工小作坊，而是注册资本为5000万元专门从事酱油生产的股份有限公司，具有比普通生产者依法建立并实施食品安全管理制度更好的条件，依法负有对本案酱油的包装环节制定并实施相关控制要求的义务，并负有建立食品安全自查制度，定期对本案酱油安全状况进行检查评价，保证本案酱油包装上的标签内容清楚、明显、真实，以及对其提供的标签的内容负责的法定义务。因此，尧记公司主张本案酱油标签数据错误系因印刷错误，属于标签瑕疵，不仅违反了其所负有的上述法定义务，也与本案酱油的定位、生产间隔时间、销售时间、规模以及全面负责其生产经营业务的股东兼办公室主任施秀真在行政处理程序中的陈述等客观事实不符，明显违背常理和法律规定，一审不予采信正确。食品标签的基本要求是真实性和准确性，标签上所载明的内容是消费者购买、使用食品的重要依据。本案儿童优膳酱油并非普通酱油，而系专供儿童这一特定群体食用的中高端酱油，依法实行比普通食品更为严格的监管。消费者之所以购买这些食品就在于其声称的主要营养成分的含量，如果食品中声称营养成分达到一定含量而实际上低于声称含量，就不能满足儿童正常需求，甚至会影响儿童的健康成长。而本案儿童优膳酱油营养标签中标示的能量、蛋白质、碳水化合物及钠含量值均与实测值不符，尤其是核心营养素蛋白质的标示值虚假高标近27倍，足以对秉持“高价高质”观念的普通消费者造成误导。因此，本案不符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的适用条件。尧记公司并非因自行发现本案酱油存在标签内容错误而主动召回部分酱油，而是被查处后才予以召回，其也未能提供证据证明召回的酱油具备采取补救措施且能保证食品安全的情况下继续销售的条件。另食品与标签内容不符的，依法也不得上市销售。故本案不符合《中华人民共和国食品安全法》第六十三条第三款的适用条件。鉴于尧记公司的性质、生产规模、所负的法定义务以及本案食品食用对象的特殊性，可以认定尧记公司生产经营本案儿童优膳酱油的违法行为，与普通生产经营者及生产普通食品相比，性质更为恶劣，社会危害程度更深，情节更为严重。另经审查，尧记公司提供的证据均无法证明其存在减轻或者不予行政处罚的法定情形。惠安市监局根据本案实际情况，对尧记公司的本案违法生产经营行为，给予没收违法所得和违法生产经营的酱油以及相关原料，并处货值金额五倍的罚款的行政处罚，已是在法定从轻处罚的最低起算点给予罚款，并无明显不当。综上所述，尧记公司的上诉请求,理由不成立，应予驳回。一审认定被诉处罚决定合法正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由尧记酱道股份有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　丰　兰

审判员　谢火生

审判员　邱旭锋

二〇二〇年十二月十八日

书记员　庄贞贞