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平台经济反垄断监管“包容审慎”理念有必要转型

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时建中

中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员

全国人大常委会工作报告透露,将修改反垄断法。曾经参与反垄断法起草工作的法学家时建中对此充满期待。近来,平台经济领域的竞争失序行为日益凸显,外界呼吁强化反垄断的声音也愈发高涨。在时建中看来,互联网经济进入平台企业时代后,监管理念有必要转型。近日,围绕反垄断法修订、反垄断监管等问题,南都记者专访了国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国政法大学副校长时建中。

社区团购,应该正视“价格战”对产业链的损害

南都:提到平台经济反垄断,很多人可能会想到“大数据杀熟”、平台“二选一”等,这些行为是否构成垄断,何时需要反垄断执法介入?

时建中:数字经济领域中,“大数据杀熟”和“二选一”几乎是一种普遍模式,但企业规模有大有小,需要解构具体情况,不能一概而论。

具体来讲,对于“大数据杀熟”是一种利用数字技术对消费者实施的一级价格歧视,买得越多则买得越贵,于情于理于法都难以接受。对于“二选一”,除非商家自愿,否则,如果平台经营者具有市场支配地位,就有可能涉嫌滥用市场支配地位,如果平台经营者不具备相关市场支配地位,则有可能涉嫌不正当竞争。

南都:近期社区团购引起竞争关注。平台企业通过打“价格战”来抢占市场,你怎么看待这种竞争模式?

时建中:“价格战”是一把双刃剑。新业态初期,企业多采取优惠措施进入市场,搭建商业模式。毫无疑问,低价是不可持续的,价格一定会回升。若无竞争约束,甚至会攀升到不合理的程度。如果企业在培养消费者习惯、掌握消费者偏好后,开始“大数据杀熟”,这就存在问题。

过低的终端价格固然让消费者暂时受益,甚至会倒逼渠道商、生产商降价。但是,如果终端零售价格低至平台经营成本甚至生产厂家的经营成本,将会释放出严重失真的价格信息,导致市场机制失灵,资源无法得到优化配置。推广创新的商业模式并非只有简单粗暴的低价策略才能实现。我们应该正视“价格战”对产业链的损害,企业也应不断创新吸引消费者的模式。

监管理念应转向“积极、协同、审慎、依法”

南都:过去对于新业态、新模式,监管部门主要持“包容审慎”的态度,你曾提出这样的监管理念有必要转型。

时建中:“新业态、新模式”的“新”是一个相对的概念。十多年前,我国的平台经济还处在“孩童时代”的初创“新”阶段,需要“包容审慎”监管理念予以扶持。现在,有些平台企业已成长为巨型企业,监管理念有必要转型为“积极、协同、审慎、依法”监管。

积极监管主要指监管态度。对于平台企业实施严重损害竞争的行为,反垄断执法机构应当积极介入、严格执法。

协同监管主要指监管体制。既要防止多头执法,又要防止推诿扯皮。对共性问题,市场监管部门要充分发挥作用,而对各领域、各环节的个性问题,行业主管部门则要积极作为,打好“组合拳”。

审慎监管主要指监管方式。唯有创新才是平台经济持续发展的不竭动力。我们需要竞争与创新的良性互动:鼓励竞争以繁荣创新,激励创新以提高竞争层次。只有继续坚持审慎监管的理念,才能平衡创新和竞争相互冲突和良性互动,才能支持平台企业创新发展。

积极监管、协同监管和审慎监管都必须依法监管,不仅监管的依据和程序要合法,而且要实现常态化监管,防止监管被误读为选择性监管、运动式监管。

在我看来,常态化的依法监管将进一步维护法律的权威性,也能够向市场发出明确信号,规范市场行为,倒逼企业将重心放到积极创新、公平竞争和更好服务消费者上来。

南都:如何提高反垄断监管能力,在执法队伍建设等方面有何建议?

时建中:首先要扩大执法队伍规模。放眼全球,从国家经济体量、贸易规模、案件量、国土面积、人口规模等诸多方面来看,我国反垄断执法队伍的规模都严重不足,执法力量捉襟见肘。如果执法队伍的规模差距不弥补,一定会制约反垄断执法的效率和效果。

其次要优化执法体制,反垄断执法是中央事权。现在中央事权需要通过授权省级相关部门执法来实现,这在某种程度上就把中央事权地方化了。特别是当相关地域市场和行政区划不一致时,地方执法机构可能面对各种压力,不能很好地从维护全国统一大市场的角度实现执法目标。因此,建立派出机构的工作体制,防止中央事权地方化,有助于建立全国统一开放、竞争有序的市场体系。

第三,加强反垄断执法队伍的能力建设,培养一支专业化、职业化的反垄断执法队伍。

聚焦修法重点,加快反垄断法的修改进程

南都:目前修改反垄断法已纳入全国人大常委会的重点工作。对于这部法律的修订,有何期待?

时建中:我国反垄断法施行的这十几年,几乎是人类历史技术进步最快和商业创新最大的时期,反垄断法面临着不少挑战,修法势在必行。

我认为,大修既不现实也不必要,但是,小修又无法应对挑战和期待。我建议做一个幅度适中的修改,突出重点,抓住必修之处。

首先,在总则部分明确竞争政策的基础性地位,并将公平竞争审查制度法律化,为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用夯实法律基础。第二,因应数字经济的特点,增设垄断协议、滥用市场支配地位、不当经营者集中的典型样态和必要考量因素。第三,梳理我国反垄断执法经验和迫切要求,使之法律化。第四,坚持反垄断执法的中央事权,设立派出机构,完善执法体制。第五,以加大违法成本为导向,完善反垄断法的法律责任制度。

总之,我希望围绕反垄断立法宗旨,在顶层设计方面,通过法律形式确定竞争政策的基础性地位;在底层保障方面,加大违法成本;在执法体制上,设立派出机构;在具体制度方面,梳理我国反垄断执法经验,并因应数字经济反垄断的迫切需求。

出品:南都反垄断课题组 采写:南都记者 黄莉玲 李玲

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