内部监理来袭！广州调整社会投资简易低风险建设项目委托监理要求

2018年住建部取消《建筑工程施工许可管理办法》中的“按照规定应当委托监理的工程已委托监理”要求以来，北京、成都、广州等地相继明确部分工程项目不再强制要求进行工程监理。在越来越多地区削弱外部监理的同时，内部监理的重要性也随之凸显。

在广州，此前《小型低风险工程试点工程质量安全保险工作方案（1.0）》已明确：试点范围内无需实施监理的工程，建设单位可安排委托的施工单位工程技术人员实施内部监理。此次《关于调整社会投资简易低风险工程建设项目委托监理要求的通知》（以下简称《通知》）再次围绕不强制委托外部监理单位的工程，进一步明确：建设单位可通过聘请具有工程专业本科（含本科）以上学历，或注册建造师等专业技术人员担任内部监理。

不同于业主委托社会化、专业化的监理单位对承包单位行为进行监督和管理，内部监理改由业主组织专业技术人员进行工程项目管理，旨在落实建设单位工程质量首要责任，实现工程质量安全管理的体系升级。

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打破“小业主，大监理”模式

国际惯例中的“小业主、大监理”模式是指业主派出相对小规模的项目管理人员、监理单位派出相对大规模的监理人员，在项目管理过程中业主仅参与重大问题决策，对于委托给监理单位的职责一般不再直接干预。

我国自1988年开始试点建设监理，逐步实现了从业主“大包大揽”向“小业主、大监理”的转变。而随着我国建设监理实践发展到新的阶段，“小业主、大监理”模式也需与时俱进。尤其在2018年住建部取消《建筑工程施工许可管理办法》中的“按照规定应当委托监理的工程已委托监理”要求后，监理工作更是来到新的十字路口。

广州市自2018年开展工程建设项目审批制度改革试点工作以来，已以规模较小、总投资较少、质量与安全风险程度较低的社会投资简易低风险工程为切口进行了一系列改革。在质量监管方面，此前广州市明确该类项目不要求强制外部监理：企业可通过内部监理控制工程质量；如需聘请外部监理，可在申报施工许可证时一并提出，由住建部门通过购买服务方式确定外部监理并支付有关费用。此次《通知》一方面细化了内部监管要求，另一方面明确《广州市住房和城乡建设局关于社会投资简易低风险工程建设项目试行政府购买服务委托监理的通知》自2021年2月1日起废止，这意味着此后建设单位可自行聘请外部监理及内部监理。

这打破了“小业主、大监理”传统，实际上将项目管理责任交还给建设单位：业主可实行内部监理，亦可聘请外部监理；但在外部监理的权力分配上，也需逐渐改变业主位居“配角”、监理扮演“主角”的固有模式，落实建设单位工程质量首要责任。

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探索“内部监理+外部保险”模式

内部监理模式对于业主的管理资源和能力提出了较高的要求，为弥补业主不足，广州也以社会投资简易低风险工程为切口，着力探索“内部监理+外部保险”的监理新模式：对于无需聘用工程监理的简易工程，建设单位可通过内部监理控制工程质量，并购买工程保险辅助解决质量监管问题。

随着今年起《小型低风险工程试点工程质量安全保险工作方案（1.0）》的施行，广州市正着力在试点项目（小型低风险工程）中确立以质量安全保险为核心的风险控制和风险转移机制，建立工程质量安全风险管理体系。

这意味着在社会投资简易低风险工程建设项目中，一方面将由建设单位聘请具有工程专业本科及以上学历或注册建造师等专业技术人员，承担原由监理单位填写、签字、盖章的资料及手续；另一方面将由保险公司委托独立第三方风险管控机构，负责工程建设全过程质量安全风险控制技术检查工作。这将构建起建设单位、保险公司、风控机构“三位一体”的共建共管格局，为社会投资简易低风险工程撑起质量安全保护伞。

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创新“外部监理+内部监理”模式

需要注意的是，外部监理与内部监理并不是非此即彼的互斥关系，如港珠澳大桥澳门口岸管理区项目便创新融合了两种监理类型，业主对总承包单位的外部监理以及总承包单位对分包承建商的内部监理共同为工程建设保驾护航。

这也启发广州市综合运用外部监理、内部监理与外部保险，落实建设单位工程质量首要责任：内部监理相当于建设单位的一个职能部门，与外部监理、外部保险就承包单位的施工质量、安全等进行共同监管，并对工程项目管理进行统筹协调。

这对建设单位提出了更高的要求，未来建设单位既需综合培育专业技术力量、项目管理人员和工程实操经验，建立起宏观管理模式、内部监理机制，实现管理资源的最优化；亦需借助监理机构、保险公司的力量，在配合第三方风险管控机构共同开展风险管理工作的基础上实现宏观管理和微观管理的有效结合。

1988年试点至今，我国的监理单位在数量、质量、规模上都取得了长足的发展，已成为业主和承包商之外的第三大工程建设主体。站在改革的十字路口，监理单位既应正视不断出现的弱化监理信号，也应积极发展专业优势、提升项目管理能力，并向内部监理或风险管控机构转型，争取在工程管理上焕发出更强的生命力。