11月20日，在南苑森林湿地公园生物多样性保护会议上，北京工业大学法律系主任、副教授谭柏平就南苑森林湿地公园建设中的鸟类栖息地保护工作所涉及的法律问题发表了意见。
第一，鸟类及其栖息地保护有法可依。从法律的角度来讲，《野生动物保护法》其实涉及了有关野生动物及其栖息地保护的规定，可以说，对鸟类栖息地以及候鸟迁徙廊道的保护已经纳入了法律保护的范畴，是有法可依的。从行政规范性文件或政策的角度来讲，也有相关的规定。比方说，国家林业和草原局在19年、20年都发布过相关的规范性文件，2019年发布过加强对秋冬季候鸟保护的一个通知，今年又发布过一个加强鸟类保护的通知。所以，从国家层面来讲，国家对鸟类及其栖息地的保护其实是很重视的。从地方立法的角度来讲，我国各地对鸟类及其栖息地的保护也是有依据的。以北京为例，北京就专门颁布过《城市绿地鸟类栖息地营造及恢复技术规范》，这一技术规范明确要求，在城市绿地建设前考虑鸟类栖息环境，要在建设中注重鸟类栖息地的营造。当然这只是一个地方环境标准，不属于地方性法规，也不是地方政府规章，尽管如此，从广义上来讲该一标准也是可以纳入环境保护法规体系中的，可以视为环境法律渊源之一。既然有相关的依据，北京南苑森林湿地公园在规划建设过程中就应该考虑如何保护鸟类栖息地，增加鸟类栖息地营造及恢复的有关内容，将北京已经出台的这一技术规范的内容考虑进来，也是相关规定得到实施的一个事例。
第二，现有的法律规定还不够完善。北京南苑森林湿地公园的原址历史上属于皇家园林，后来沦为北京城郊的一块荒野之地，也是北京城南最重要的候鸟迁徙通道和栖息地，它的规划建设涉及土地利用的规划问题，这不仅涉及《城乡规划法》的一些规定，还涉及《土地管理法》。法律上对土地的利用及其用途分类，其实还存在争议。我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。而从法学界的角度来说，对“未利用地”这一分类批评是比较多的。因为“未利用地”其言下之意是，这块地现在还没有被利用，但保留了下一步利用的权利，没有被利用的原因，可能是它暂时还没有利用价值，或者是因为生产力水平的原因而利用不了，将来有利用价值了或能力达到了，则还会去利用的。其实这个分类是不符合生态环境保护要求的，应该从法律上就划分出一类“生态用地”，明确规定有一些土地应该保持原生态的样子，作为生态用地不能被利用，今后不受人为的干预。其实，我们各地的城市里历史上就存在过许多“湿地”，随着城市发展，湿地“消失”了，变成了城市建设用地，现在随着生态法治意识的加强，又得花钱把“湿地”恢复，劳民伤财，得不偿失。从刚才志愿者介绍的情况可以看出，人为干预过多的地方鸟类不喜欢去，而是喜欢那些“蛮荒之地”，也就是“未利用地”。所以，从土地利用规划这个方面看，应该从法律上规定一个分类“生态用地”。“生态用地”的分类与我国正要建立以国家公园为主体的自然保护地体系保持了逻辑上的自洽性，法律上的一致性。
第三，是执法问题，志愿者应注意防范法律风险。鸟类及其栖息地保护涉及林草、公安、市场监管、交通运输等多部门，需要多部门沟通协调、联合执法。然而，由于鸟类活动的习性和政府部门监督执法的特点，鸟类及其栖息地保护离不开志愿者等社会力量的配合与支持。志愿者参与鸟类保护，包括参与其他生态环境保护活动，其实都存在一定的法律风险，一方面志愿者没有执法权，另一方面，志愿者的人身安全也难以得到切实的保障。比方说，志愿者去收缴非法捕捉的鸟类，仅凭其普通公民的身份是没有这个权利的，如果在现场引发冲突，其人身安全也会受到危害。另外从行政处罚这个角度，志愿者现场收缴的捕获物、收集的证据能否作为行政处罚的证据，其法律效力如何，这都是一个问题。当然，志愿者完全可以发挥其重要作用的，比方说，可以作为荒野中的“生态哨兵”，自然界的“鸟类守望者”，可以当鸟类保护法治宣传活动中的“宣传员”“讲解员”，可以为执法部门主动提供信息和案件线索，可以在生态环境执法中协助行政执法，可以在行政处罚中作为证人提供证言等，总之，志愿者可以在鸟类及其栖息地保护中发挥非常重要的作用。
整理/sunny 审/谭柏平 责编/Angel
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