2021年，城市欠农村的种种因果，是时候还了

9月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，宣布了一个重磅政策：从“十四五”第一年开始，也就是2021年，各省市自治区分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

文件还提到了两点：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。
给看不太懂的读者解释一下，第一条里提到的50%，对应的是“当年土地出让收益”，因为政府卖的土地都是征收来的，征收要有各种的拆迁、补偿，这些都构成土地出让的成本。卖地收入扣除了成本，才是“土地出让收益”。而这两条里提到的8%或者10%，是土地出让收入（未扣除成本）的8%或者10%。
以2019年为例，政府性基金预算总收入为8.45万亿。而政府性基金收入，主要由国有土地使用权出让收入组成，在2019年卖地收入占比达到了85.8%，根据申万宏源研究所的数据，在2020上半年，这个比例已经达到了89%。

领导层的意思是，你地方政府卖地，要么按照“销售额”的8%或者10%提取用于农村和农业，要么按照净利润的50%来提取。
在这份文件的导言部分，有一段话说的很明确，“长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城”，这句话戳穿了几十年来中国土地财政的“窗户纸”，揭示了农村和城市发展严重分化的根本原因。

提供公共服务是城市一切文明的来源，而提供公共服务，肯定离不开土地和钱。土地每个城市都有，但无论是城墙、道路，或者是电力、通讯、煤气、市场等公共服务，大都需要一次性投资，而所需要的的钱规模十分庞大。
钱从哪里来？是最大的问题。
1994年，中国实施了税制改革，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，建立了中央和地方两套税收管理制度，同时施行中央财政对地方财政的税收返还、转移支付等手段，这就是著名的“分税制”改革。“分税制”改革将原来隶属于地方的诸多税收收归中央，极大地压缩了地方政府的税收分成。
但是，涉及地方民生的诸多问题，责任归地方、权力归中央，在财事权不匹配之下，地方政府急于找到新的财政收入来源。当时的“分税制”改革留下了一个“小口子”，因为那时城市土地开发收益很小，并没有引起注意，中央“很大方的”就把这块收益留给了地方政府，这就是后来地方政府土地财政的制度基础。
谁也没有想到的是，就是依赖土地开发的收益，在接下来的时间里，彻底重塑了1中国的城市化进程。以土地使用权为信用基础，吸引资本参与，积累城市发展资本的土地财政，在全国都如火如荼的开展了起来。随着房地产的突飞猛进和中国城镇化的发展，“国有土地”开始远远不够用了。
于是，将城区、城郊原本的集体土地转换为国有土地，越来越成为城市发展的常态。通常的做法，一般是将城市郊区或城中村的农村居民集体转换为城镇居民，然后其集体用地通过低价征收，变成了城镇的国有土地，这样一转变就可以拿来拍卖了。为了确保“国有土地”对城市的收益，2001年6月，国务院第40次常务会议通过了《城市房屋拆迁管理条例》，对国有土地的房屋拆迁给出了相关规定，2001年10月，国土资源部第9次部务会议通过了《征用土地公告办法》,对于被征收的集体土地，设定了土地补偿费的标准，2002年国土资源部又通过了 《招拍挂出让国有土地使用权规定》，规定了拍卖土地的流程。
根据这些法律文件，地方政府在征收原本的集体土地的时候，通常以土地上的农产品产出来确定征地价格，但地方政府一转身，将其作为国有土地拍卖的时候，按照价格者得的原则，土地成交价通常高达土地征收成本的成千上万倍，这中间的收益，就全部归入城市的政府性基金收入，与农村、农民再也没有关系。
就这样，城市对农村的攫取，变成了一种隐性的、大部分人感觉不到的方式，只有在农村居民进城打工，却不能享受公共服务的时候，或者居住、购买房屋支付高额费用的时候，才会体现出来。不过，鉴于当时的城市民众还没有习惯贷款买房，土地财政的影响还不是那么明显。
2003年8月，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，将原来所声称的“对80%民众供应经济适用房”的规定改成了“供应具有保障性质的商品房”，同时把房地产业拔高到了国民经济的“支柱产业”。多年之后，人们才明白过来，文件中的“保障性质”很可能是印错了，应该是“暴涨性质”。
也是从2003年，越来越多的人开始贷款买房，中国的城市房屋价格，特别是大城市的房价一路暴涨，再加上贷款买房本身自带杠杆属性，几乎所有买房的人都会因为买房而大赚一笔。买房，成为过去17年中国城镇居民最重要的经济话题，大城市的房价也由此一路暴涨，在拍卖制度的影响下，中国城市的地价与房价，开始缠绕螺旋式攀升。

伴随着中国房价一路上涨，是中国的经济总量的持续上升，中国也成长为全球第二大经济体。而土地财政，成为经济中的“财富密码”。

但当土地财政发展到了一定阶段以后，土地财政的负面效应开始大量显现。首先，地方政府不断推高地价和房价，获得大量卖地收入，在自收自支的规定下，大多数地方政府倾向于把收入用于各种政绩工程，地方的攀比之风愈演愈烈，而在土地买卖的过程中，寻租活动变本加厉，公款变成灰色收入，滋生了大量的腐败。

其次，地方政府的卖地收入，主要投向城市建设，这刺激了建筑业、房地产业的超级繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展。而且，在这种模式之下，每当经济遇到问题，政府首先想到的就是能够带动一系列产业的房地产，在一轮轮的货币信贷和国家政策刺激之下，与房地产相关的行业，基本上都出现了严重的产能过剩现象。

可是，大家都知道，房地产相关行业，基本都是高污染、高排放、高耗能的产业，当这种方式大量占用社会资源的时候，中国经济的可持续发展能力遭遇到了严重的阻碍。

还有，就现阶段来看，土地财政最核心的问题，还是其收入基本都用于城市，个别大城市卖地收入之高令人咋舌，由此造成了更大的城乡差距、地区差距。低收入城镇居民，特别是农民的收入增长缓慢，而大城市的房价却在飞速上涨。高昂房价反过来抬高了农民进入城市的门槛，也阻碍了进一步的城市化，透支了中国的经济增长前景。

尽管有着以上负面效应，但在当前中国的行政体系和经济发展模式下，地方政府很大一部分收入来源于土地财政，没有新的财政来源的情况下，撤地取消土地财政，等于要了他们的命。所以，土地财政可能会在未来很长一段时间内持续的存在。

不能取消，那就只能通过一些政策，来缓解其负面效应。2019年8月26日，《中华人民共和国土地管理法》被修改 ，其中一个亮点是：允许集体经营性的建设用地直接入市，这将结束多年来农村的集体建设用地不能与国有建设用地“同权同价同等”的二元体制。

而本次9月23日印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，直接要求地方政府的土地出让收入必须有一部分来“反哺”农村。

2021年，城市欠农村的债，该还了。

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