工信部拟出招规范商业性短信息和电话：征求意见稿有这些亮点

“买车吗？贷款吗？买保险吗？办健身卡吗？”垃圾短信、骚扰电话让人不胜其烦，针对这一乱象，工信部拟出台新规，进行治理。
近日，工信部就《通信短信息和语音呼叫服务管理规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见，该文件提出，任何组织或个人未经用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝的，不得向其发送商业性短信息或拨打商业性电话。
针对通信短信息服务，2018年，工信部曾发布《通信短信息服务管理规定》，关于骚扰电话治理，工信部也于今年6月发布《关于加强呼叫中心业务管理的通知》，要求呼叫中心业务管理加强准入管理、码号管理、接入管理、经营行为管理等。
现行规定实行已久，为何垃圾短信、骚扰电话依然屡禁不止？此次《征求意见稿》又有哪些亮点？
独立电信分析师付亮告诉澎湃新闻记者，营销短信的利益链条其实很短，受益人（广告主）到实施者（发送信息的第三方）再到短信接收者（被骚扰者），骚扰电话链条类似。
“运营商也在管理，比如提供号码识别服务、限制关停投诉多的号码、屏蔽一些不符合规定的境外呼入号码等，但运营商作为企业，没有执法权，能采取的最严厉的措施就是销号，这种做法对真正的利益链条没有触及，另外，实施者可能是‘单兵游勇’，不管是现行办法，还是《征求意见稿》都没有针对这部分人。”付亮。
用户未明确同意的视为拒绝
据了解，此次《征求意见稿》是工信部结合前期实践经验，对《通信短信息服务管理规定》进行修订而成，并新加入对语音呼叫服务的规定。
现行的《通信短信息服务管理规定》规定短信息服务提供者、短信息内容提供者未经用户同意或者请求，不得向其发送商业性短信息。用户同意后又明确表示拒绝接收商业性短信息的，应当停止向其发送。用户未回复的，视为不同意接收。用户明确拒绝或者未回复的，不得再次向其发送内容相同或者相似的短信息。
通信业专家陈志刚向澎湃新闻记者介绍：“未经用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝的，不得向其发送商业性短信息，是目前行业对垃圾信息管理的基本原则，也是现行办法的要求，《征求意见稿》对这一原则进行了重申。”
澎湃新闻记者到，在《征求意见稿》稿中，措辞更加明确，用户未明确同意的，视为拒绝。用户同意后又明确表示拒绝接收的，应当停止。关于确保有关用户已同意或请求接收的同意凭证，《征求意见稿》也进一步要求保留用户同意凭证至少五个月。
在付亮看来，市场营销需求确实存在，一些商家自己或者通过第三方发送商业性短信或电话来获得客户，但真正能让用户“明确同意”的比例很低。比如，有人在电商网站购买了商品，然后该手机号码会持续收到营销信息，这种情况并未经过用户“明确表示同意”。另有一些App，在用户协议里勾选即代表同意接收短信、电话、邮件的条例，用户若不勾选，就无法注册App。
如何防范未经用户同意或者请求发送的商业性短信息或拨打的商业性电话？《征求意见稿》提出，基础电信业务经营者应当建立预警监测、大数据研判等机制，通过合同约定和技术手段等措施来防范。基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者发现任何组织或个人违反本规定发送短信息或拨打电话的，应当采取必要措施制止其行为，可视情况限制向其提供新增通信资源或暂停相关服务。相关记录应予以保存并提供申诉途径。
“电话和短消息都是‘点对点’传播模式，预警和大数据是基于模糊的规则，面对规范化场景，会有一定的骚扰过滤作用，这种做法也通常用于接收端。但在发送端，运营商本身没有执法权，只能依据“合同约定”等执法，可能存在既没能力，也无足够动力的情况。”付亮指出，基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者可视情况限制向其提供新增通信资源或暂停相关服务的措施也显得很轻微，与对方违规行为所带来的收益并不符，遏制营销骚扰电话依然需要重罚违规。
情节恶劣的，吊销电信业务经营许可
值得关注的是，《征求意见稿》进一步明确了短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者、基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者的法律责任。
在现行的《通信短信息服务管理规定》中，若基础电信业务经营者、短信息服务提供者违反商业性短信息管理第十八条至第二十一条规定的，由有关部门按照国家有关法律、行政法规予以处罚。而在《征求意见稿》中，基础电信业务经营者、短信息服务提供者若违反商业性短信息和商业性电话管理相关条例的，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下罚款，向社会公告；情节恶劣的，吊销电信业务经营许可并回收相应码号资源。
基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者若发现任何组织或个人违反本规定发送短信息或拨打电话而不制止或继续提供通信资源的，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下罚款，向社会公告。
吊销电信业务经营许可并回收相应码号资源虽然力度很大，但在业内人士看来，此规定很可能“防君子不防小人”。
“君子会去基础运营商处申请许可，而小人不会，他们通过普通的电话号码发送信息和拨打骚扰电话，而运营商只是工具提供者，并没有权利查看短信内容，或者监听电话。用户接了骚扰电话，可能会向中国互联网协会12321受理中心举报， 12321受理中心判定骚扰后，将信息反馈给运营商，运营商再做进一步动作。可如果在某一阶段举报率低，判断骚扰和判断违规程度就会加大。”付亮说。
在付亮看来，有的商家和运营商之间像是一场猫和老鼠的游戏。“专门做骚扰生意的可能早摸清了运营商的规律，假设运营商规定群发不能超过200条，那对方就把群发数量定为198条，如果运营商改规则，这群人也会做相应的调整。运营商还要注意不能‘误杀’，真实的例子，是有用户过年群发拜年短信，因为发短信数量太多，手机号就被封了。”付亮说。
在陈志刚看来，近几年，随着规范逐步完善，商业短信和语音电话已经越来越规范，总体向好。“尤其是在保险、金融、互联网服务等领域，过去十几年电信监管部门、运营商已经建立了相对完善的管理制度、技术手段、客户投诉管理处置机制，也已经与大的互联网平台、行业客户建立了相关联动机制和技术手段。”陈志刚告诉澎湃新闻记者。
据工信部6月9日发布的关于电信服务质量的通告显示，2020年一季度，12321受理中心受理用户关于骚扰电话的投 诉 100028 件，环比下降 39.9%;受理用户关于垃圾短信的投诉 58268 件，环比下降 43.4%。此外，12321 受理中心共接到诈骗电话及短信举报 8732 件次，环比下降 了56.3%。
将组织建立全国统一的“谢绝来电”平台
《征求意见稿》提出，工信部将组织建立全国统一的“谢绝来电”平台，引导相关组织或个人尊重用户意愿规范拨打商业性电话。基础电信业务经营者应依托“谢绝来电”平台提供“谢绝来电”服务，采取便捷有效的方式登记用户关于商业性电话的接收意愿，并依据用户意愿和双方协议约定提供防侵扰服务。
此外，鼓励移动智能终端制造商在移动智能终端为用户提供快捷方便的短信息、语音呼叫防侵扰服务。鼓励用户自主选择合适的移动智能终端安全应用软件等防侵扰服务手段，提高自我防护能力。
在付亮看来，该平台可以约束发送短信和拨打营销电话的骚扰者，有利于发现违反“谢绝来电”的骚扰并由有关部门给予严厉处罚。但无论是“谢绝来电”、移动智能终端制造商提供防侵扰服务、还是用户自主选择合适的防侵扰服务手段，都是在接收端的做法。
据悉，目前三大运营商均有相应的防骚扰提醒服务，360、搜狗、腾讯等互联网企业也都推出过相应的产品。
在治理搜扰电话方面，工信部表示，2018年以来，工信部联合教育部、住建部、银保监会等12个部门开展综合整治骚扰电话专项行动，取得一定成效。但期间，利用95/96号码拨打骚扰电话问题突出给治理工作带来负面影响。分析原因，其中一部分是由于呼叫中心企业守法意识淡薄，重利益轻责任，管理措施不到位，为商业营销企业拨打骚扰电话提供便利。
今年6月，工信部专门发布《关于加强呼叫中心业务管理的通知》，要求各地通信管理局、运营商、呼叫中心加强骚扰电话治理，保护用户合法权益。另要求呼叫中心业务经营者和基础电信业务经营者则立即开展自查自纠，停止违规呼出、违规接入，完善管理制度和技术手段，并于2020年7月30日前整改到位。