《贾康学术自传》节选一：中国财政“分税制”改革研究

1.认定分税制改革大方向并一以贯之努力深化研究

财政体制是经济体制的重要组成部分与关键内容之一，财政体制改革在中国旨在实现现代化的经济社会转轨中，成为几轮改革的突破口和先行军。在1980年代改革开放之初以财政体制实行“分灶吃饭”为突破口的分权改革之后不久，这种“行政性分权”财政体制的局限性便逐渐显现，如何确立中国财政体制改革的大方向，使之能够匹配市场取向改革和“三步走”现代化事业的全局要求，成为重大的现实问题。我于20世纪80年代中期较早地明确提出，建立以分税制为基础的分级财政是中国财政体制改革的大方向，并对此种“经济性分权”的体制做出理论上的深入分析和理论密切联系实际的改革基本思路与要领的研讨，形成了系统化、条理化的认识与对策主张。相关研究成果自1986-1988年在《财政研究资料》、《中国经济体制改革》等刊物发表后，我又多年持之以恒地进行深入研究，结合美国等经济体国际经验的启示，对中国财政改革相关问题不断形成和发表有份量的论文和文章，推动相关理论研讨，力求对国家管理部门的改革思路决策和方案设计，产生建设性的参考与影响作用。在1994年分税制改革实施前后，我把自己的研究成果融汇在中央电视台的改革系列讲座节目中，形成较广泛的社会影响和对于改革推进与深化的支持和贡献。其后多年，持之以恒地进行关于财政体制改革的深入研究，始终坚定地站在主张和促进、深化分税制改革的最前沿，基于学理和实证分析，据实批驳了把基层财政困难、隐形负债和土地财政短期行为等矛盾问题归咎于分税制的观点，清楚剖析了似是而非的分税制应“纵向分两段，横向分两块”（即中央和省间搞分税制，省以下不搞分税制；非农业区域搞分税制，农业区域不搞分税制）的主张的谬误性质，针对1994改革后的现实情况，系统化地提出了深化财政分税制改革的务实思路与相关要领。我与白景明研究员合作发表于《经济研究》2002年第2期的论文《县乡财政解困与财政体制创新》，成为中国财政体制改革研究成果的代表作，获得了孙冶方经济学奖。

2.关于分税制改革的基本认识

（1）“分灶吃饭”包干体制的主要问题

虽然上世纪80年代以后财政体制改革有一系列进展，但直至1994年实行“分税制”改革前，普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，却始终未能消除传统体制弊病的症结，主要问题表现在：

——仍然束缚企业活力的发挥

各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业，是传统体制的根本弊病所在。在改革之后实行的“分灶吃饭”财政体制中，由于是按照行政隶属关系组织各级政府的财政收入，因而这一弊病于政府财力分配中以体制因素形式得到延续，只不过在行政性分权格局中，行政隶属关系控制总地说从“条条为主”变为“块块为主”，由行政部门单一的指令变为指令加上企业实际很难违拗的“商量”和暗示。相应而来的，是各级政府始终热衷于尽力多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预与过多关照，“放权”难以真正放到企业——尽管国家“减税让利”走到了“山穷水尽”的地方，多数国有企业仍然迟迟不能“搞活”。搞不“活”的另一面是搞不“死”，企业经营不善，亏损严重，照样由政府搭救，基本上不存在规范的优胜劣汰、存量重组的机制，“破产法”对绝大多数国有企业形同一纸空文。也正是与行政隶属关系控制体系紧密相联，国营（国有）企业的行政级别，始终是对企业行为十分重大的影响因素，其厂长经理，总是作为行政系统“官本位”阶梯中某个台阶（级别）上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。结果必然是形成企业的所谓“双重依赖”问题，而且在前述体制环境中，国有企业厂长经理对于上级行政主管的依赖（或跟从），必然是更为主导性的和“荣辱攸关”的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政性控制，以及各种老的、新的“大锅饭”，难以有效消除。

——强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀

“分灶吃饭”财政体制与过去的“总额分成”体制相比，固然提高了地方政府理财的积极性，但这种积极性在增加本级收入动机和扭曲的市场价格信号的导向下，必然地倾向于多办“自己的企业”，多搞那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目。因而地方政府热衷于大上基建，兴办一般营利性的项目，特别是加工工业项目，不惜大搞低水平的重复建厂，不顾规模经济效益和技术更新换代的要求，并且对本地生产的优质原料向其他地区实行封锁，对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场。国家对烟、酒等产品规定高税率，本来是要达到限制其生产、消费的“寓禁于征”的政策意图，但在这种体制下，高税率却成了地方政府多办小烟厂、小酒厂以增加本级收入的刺激因素，发生了明显的“逆调节”。遍地开花的“小纺织”、“小轧钢”、“小汽车（装配）”等等项目均与体制因素有关。收入上解比重较高的地区，地方政府还有明显的“藏富于企业”倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利之后，再通过收费摊派等手段满足本级财力需要。尽管这些低水平重复建设、地区封锁、市场分割的做法，从每一个局部的角度，都可以举出一系列“正当理由”，但从全局看，却构成了推动投资膨胀、加剧结构失调的因素，对构建统一市场、提高整体效益、促进企业公平竞争和国民经济协调发展，产生了不利影响，并阻碍地方政府职能从注重投资于一般营利性的企业，向注重基础设施、公共服务和发展第三产业的方面转变。

——中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性

各级财政支配的财力在极大的程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而这些的核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种“讨价还价”因素，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上并不能划清范围，结果“包而不干”，最后矛盾集中反映为中央财政“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面；中央日子过不去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后中央向地方借钱、调整基数和让地方“做贡献”的做法屡屡发生。

——国家财力分散，“两个比重”过低；地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权

由于在体制上不能保证政府财力必要的集中程度和中央地方间合理、稳定的分配关系，一方面，在各行其是的减税让利超过合理数量界限的情况下，财政收入（不包括内外债）占国内生产总值的比重由1979年的28.4%滑落到1993年的12.6%；另一方面，随地方分权，中央财政入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%。就财力分配关系而言，地方、中央各有突出问题：地方政府财权虽比改革前有所扩大，但却没有从本地实际出发建立、健全地方税种的权力——在中国这样一个地区差异十分显著的大国，地方无设税权，不利于因地制宜地筹措财力和形成地方性的稳定财源。与此同时，就总体而言，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，因而必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央级收支。这种情况在世界各国是极罕见的，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。

总而言之，“分灶吃饭”代表的财力分配的“行政性分权”，还没有能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的形式，因而难以适应社会主义市场经济发展的客观要求。如果仅仅停留于这种体制，则将使深化改革遇到无法逾越的阻碍，必须跳出行政性分权思路，寻求实质性推进改革的新方向。

（2）选择分税制作为改革大方向的基本原理

中国的市场取向改革和建立社会主义市场经济的客观需要，决定了中国财政体制改革的大方向和基本思路是“建立以分税制为基础的分级财政”。我在20世纪80年代发表于《中国经济体制改革》的文章和其后的多篇研究成果中，形成了如下的分析认识要点：

从整体配套的角度考虑财政体制改革的方向，应是使财政体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，具备如下几方面的体制功能：

第一，有效地维护企业的商品生产经营者、法人主体地位和企业之间开展公平竞争的外部环境，贯彻国家宏观经济调控权、国有财产收益权和国有企业经营权实行分离的原则，从而一方面使企业得到自主经营、发挥活力的广阔天地，另一方面使国家掌握必要的宏观调控能力和应有的国有资产权益。

第二，正确地体现政府职能和正确地处理中央与地方间以及不同区域间的利益分配关系，建立起稳定的财权与事权相顺应、财力与事权相匹配、分级运行而又统一协调的财政体系，从而使各级政府合理而有效地履行自身职责。

第三，有力地推动社会主义市场经济中财政资金的筹集、使用过程进入“生财有道、聚财有度，用财有方”的轨道，充分调动各方面的积极性和充分发挥资金的效益，从而通过初次分配和再分配中国家财力“取”与“予”的良性循环，卓有成效地为国民经济的良性循环、社会各项事业和公共服务的蓬勃发展服务。

符合上述要求的财政体制形式，是以分税制为基础的分级财政。

所谓分税制，其真正的含义在于作为财政收入来源的各个税种，原则上要分别划定为国税或地方税（不排除必要的共享税安排），企业均按照法律规定，既向中央政府交纳国税，又向地方政府交纳地方税。在这一格局中，各级政府可以主要根据以本级税收为主的收入，相应安排其支出，相对独立地组织本级预算平衡，做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”。同时，中央和省级应保持必要的自上而下对转移支付的调控能力。

以分税制为基础的分级财政体制的关键内容和特点在于，一方面，它可以有效地淡化过去向实行的各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，企业将不再把税款只交给作为自己行政主管的特定一级政府（再由地方政府与中央政府分成），而是依法把不同的税，交给不同的各级政府，从而有助于消除政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，促使各企业自主经营，站在“一条起跑线”上充分地展开公平竞争；另一方面，它可以清晰地划开中央、地方间的财源和财政收入，稳定地规范各级政府间的财力分配关系，在发挥中央、地方“两个积极性”的基础上形成各级预算各行其道的真正的分级财政。为更为具体地描述以分税制为基础的分级财政体制，可列举这一体制的要点如下：

——不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种划分中央财政和地方财政各自的收入，企业不分大小，不论级别，不看经济性质，不讲隶属关系，依法向中央、地方政府分别纳税，自主经营，公平竞争。法人税收与自然人（公民、居民）税收都合理纳入多种税、多环节征收的复合税制安排。

——中央、地方政府通过财政对经济实行的分级调控管理，将主要运用税收、债券、贴息等经济手段和调整企业外部条件的措施。同时，健全国有资产管理体系，按产权规范，以适当方式（如授权委托）管理、运营企业中的国有资产（资本）。进而在宏观经济运行全局中，以财政、货币两大政策为主实行间接调控。

——在中央、地方间划分税种的同时，各级政府要调整和明确各自的事权，重新核定各级财政支出范围。与保证中央集中财力和实现全国性的经济调节关系密切的税种，应划为中央收入；有利于地方发挥征管优势、宜于由地方掌握的税种，应划为地方收入。除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目的投资外，大量的一般营性利项目，应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担营利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。

——中央财政承担调节各地区间差异的责任，主要方式是通过自上而下的转移支付实行对地方政府的财力补助。各地具体补助数额的确定方法，要改传统的基数法为比较客观、严密的因素计分法。

——在各种配套条件基本到位之后，应形成大宗、稳定收入来源的地方税体系，并使地方政府具有一定的税种选择权、税率调整权，乃至从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非营利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。

——以上述几方面为基础，中央财政与地方财政间形成相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算。中央预算中要掌握足够的转移支付资金。各级财政都要以法律形式强化其内部、外部的制度约束和责任约束。

总之，以分税制为基础的分级财政体制，可以三位一体地处理好国家（政府）与企业、中央与地方、公权体系与公民三大基本经济关系，适应社会主义市场经济发展的内在要求，所以它是深化财政体制改革的大方向，应成为财政改革与中长期整体改革相配套的轴心。

3.关于分税制处理中央地方政府间关系的基本要领

20世纪90年代，在改革研讨中，我对决策部门上送了题为《分税制改革与中央、地方政府间关系》的研究报告，引起有关领导部门高度重视。后此文本发表于《改革》1994年第4期。我指出，研讨中的分税制改革的牵动面很大,配套因素很多,一些看起来属于“细节”的问题 ,若处理不好 ,也有可能引起全局性的失利。为各方面条件所限今比较彻底的分税制只能作为长远目标,分阶段、分地区逐步实现 ,因而必须设计 、掌握好周密的过渡方案与措施 。

我分三大方面讨论分析了相关要领：

(1)地方的大宗稳定收入和税收设置权

有些同志担心分税制会把大家的财力 、稳定的收入都划归中央, 使地方失去稳定收入来源。我认为这主要是囿于现行税制结构的框子来理解分税制 ,没有考虑到分税制改革与税制自身改革的动态连接与配合过程。分税制要在我国的实践中取得成功 ,必须使中央、地方都能获得相对稳定的收入来源 ,而这一点 , 正是分税制的优点。按一般原则,在分税制条件下,那些与保证中央集中财力和实现全国性经济调节关系密切的税种,应划为中央收入即中央税;那些有利于发挥地方征管优势和为稳定地方财力宜于由地方调节掌握的税种,应划为地方收入即地方税。具体来说 ,我国现阶段税制结构是以流转税类和所得税类收入为主, 其他税收为辅,在分税制起步时的分税方案中,可行的选择是大体上将流转税类划为中央税,所得税类则根据各地不同情况由中央、地方共享或由地方专享,其他的税种再酌情划分,(在一些地区,开始阶段甚至对流转税也不得不实行中央、地方间的某种共享)。但是必须指出,这样的划分,还不是一种比较稳定的中央、地方财力分配结构,而是具有浓厚的过渡色彩。因为其中中央有大宗的稳定的专享收入 (流转税),而地方即使在所得税的分享中获得较大份额 ,也会因所得税收入随经济波动起落的风险而感到财力稳定性不足。至于中央、地方间在共享收入具体分配份额的划定中发生纠葛 ,更是可想而知的。因此,使分税制过渡方案能够获得预期发展的前提条件之一 ,是税制结构要以其自身的改进来加以配合 , 为地方提供足以使其获得大宗稳定收入的专享税种。这样的税种目前在我国税制结构中已见端倪 ,就是资源税和不动产 (房地产)税 ,只是现时在税收总量中所占比重还不大。按照税制结构进一步合理化、完善化的要求,今后,它们的比重应 当得到显著的提高。

资源税所调节的主要是自然资源的级差收益,它在筹集财政收入的同时,还要起到保护资源使之得到合理开发利用和在资源开发者相互之间促进公平竞争的作用。由于资源状况各地区、各矿、各地段千差万别,从价或从量征收的决定因素相互迥异,资源税的征管比较适合交由地方来掌握,以期因地制宜地达到资源税的特定调节目标。它属于一种比较稳定的财力来源,只要本地有资源的千发使用而且发生级差收入,就有资源税收入。我国目前实际上只对煤、石油、天然气三种资源产品开征了资源税,而对金属和非金属矿产品都还处于“暂缓开征” 状态,对森林、水流等则还未包括在视野之内。此种状况若长久拖延下去,对于发挥税收应有的筹集财政收入和调节经济的作用,以及为形成社会主义统一市场提供配套条件,都是十分不利的,应该创造条件尽快全面开征资源税。

属于财产税类的房地产税,其作用除筹集财政收入外,也主要体现在对资金有机构成和土地使用方面的级差收益加以调节。使用房地产的生产者,因用地规模、地段位置和不动产数量等因素而获得某些级差收益,对此国家需要通过房地产税的收取,促使其开展大体平等的竞争;对使用房地产作为消费资料的居民,房地产税则成为调节居民个人收入分配的一种手段,使他们在个人不动产方面的动机与行为,得到一定的外部制约与引导 ,并适当缩小社会上居民的收入悬殊。房产税具有相当稳定的税源,同时又因征收对象的复杂性而只适合于由地方来掌握。我国目前房地产税只在部分城市开征,而且征收中一般还没有覆盖消费性住房和很好考虑地段的区别。加入地段位置因素的房地产估价,是个比较复杂的问题, 但又是对于充分发挥房地产税的作用至关重要的环节。再者,由于住房改革远未完成 ,一个时期内对居民住房的普遍征税也不具备条件。尽管如此,随着经济发展和改革的深入,房地产税收入总额在近几年已迅速上升。今后随着相关条件的改进,可以更为普遍地征收并较为周密细致地处理房地产估价等问题。届时来自这一税收的总收入将显著地增加。

当然,随着资源税类与财产税类收入总一量增加和在总税收量中所占份额的上升,需要适当调低流转税类和所得税类的税赋水平,使社会总的税赋水平并不上升过大,而只是税赋承担结构更为合理化。

考虑到资源税类收入和财产税类收入的性质、发展趋势及税制自身改革的客观要求,只要恰当地把税制结构的完善与分税制改革的深化结合起来 ,那么分税制体制将不仅不会使地方财政降低其财力来源的稳定性,相反还将使之获得大宗、稳定的收人来源。

此外,比较彻底的分税制,还包含地方将依照法律而具备某些地方税的设置权和税率的规定权与调整权。设税权在目前体制和起步过渡初期的不够彻底的分税制中,尚不具备条件,但待分税制达到比较彻底的程度,中央、地方政府事权有了清晰的划分,进而对财权亦能作出清晰的划分,可以形成各自独立、自求平衡的中央预算和地方预算之后,地方拥有法定的设税权就是必要和可行的了。它可以使地方根据本地实际,在法律规范下为本级预算加上筹集资金和调节经济方面的弹性选择余地,从而 进一步保证其财力的稳定性和应变能力。地方还可以因地制宜发行地方政府债券,使其财流更具弹性和预算应变能力。

(2)中央补助的因素计分法与补助专项化

经济相对落后地区的一些同志担心在分税制下由于各地预算自求平衡,会失去中央财力补助,使支持本地区发展的财力更为匾乏。其实,分税制下各级预算的独立性和自求平衡,并不排除中央政府向地方政府的转移支付,问题只是在于如何使这种转移支付更加合理而规范,更加有效益。

我国是一个地区经济发展水平差异极其显著的大国,调节全国各地区发展不平衡的矛盾,理应是中央政府的职责。在这方面,中央对地方的财力补助,是最主要的调节手段。在分税制中,中央财政必须常年掌握一笔雄厚的财力,专门用于对地方财政的补助,以贯彻中央政府宏观调控的政策意图和支持不发达地区的经济建设与社会发展。在设计分税制方案时,应当充分考虑这一方面的要求。

中央对地方的财力补助,自建国以来,对于支持老、少、边、穷地区和不发达地区,发挥了重要的作用。目前在中央补助方面存在的问题主要有:1、确定补助额时运用基数法,在核定地方收支基数后给予“差额补助”。由于各地基数的核定过程中,一方面大框子放在承认既得利益上,谁把支出规模打大谁占便宜;另一方面牵涉到的主观因素也不少,“讨价还价”者多,因此基数很难体现出真正的客观性。而且,基数一旦确定,后续的变动又大都是依基数而来的“一刀切”或小修小补,基数的非客观性要影响整个体制周期。这样,对各地确定具体补助规模时,因缺乏科学的、具有令人信服的客观依据的方法而导致“苦乐不均”。2、中央补助款大部分不是专项使用的,地方拿到各自的一块补助总额后再自行安排,并不对这笔资金承担项目责任,也不必对资金使用跟踪间效。这样很不利于贯彻中央补助在优化国民经济结构等方面的政策意图,也不利于加强补助资金的管理及提高资金使用的经济效益与社会效益。

在今后实行分税制的过程中,可以借助中央,地方间划清各自收支的有利条件,针对上述问题作出如下改进。

第一,根据“因素计分法”来确定对不同地区的补助规模。因素计分法的要领是,先确立在决定中央对各地的具体补助规模时所依据的诸项相关因素,如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族居住情况、自然资源和社会发展状况的若干综合指标等等,再规定这些因素各自所占的分值或计分权数,然后分别计算出各省、市、自治区的分数,把所有地区的分数加总,去除中央财政的财力支持总额,得出每一分所对应的补助支出额,这时便可具体计算出各地区应得的中央财力支持的具体数量。这种因素计分法比传统的基数法科学合理,因为它有了基本统一的客观标准,体现了寓公平于差别对待之中的原则,没有留下“讨价还价”的余地。当然,为了保证其合理性,还需要周密地确定各个因素及其分值与权数,并进一步提高统计数据的准确程度。

第二,实行补助的专项化。在根据因素计分法确定各地补助规模之后,还需要通过补助专项化来具体确定对各地补助支出的结构,以贯彻中央在宏观上的政策意图,达到有效调节地区间发展差异和优化总体产业结构与社会发展结构的目的。这首先需要依据国家产业政策和区域发展政策，制定补助项目总目录和各项目的相关实施准则。各地每年依照项目范围和实施准则编制补助资金支出计划，通过中央补助管理机构的审查和地方的预算政策审议程序之后付诸实行。其次，要实行补助项目资金的专项使用责任制，从资金投入使用到项目完成的每一个环节，都要落实责任者。有关管理机构要建立项目专门账户和实施跟踪问效制度，每一个补助项目在其资金运用过程中，都应提交决算报告和审计报告。对违反规章挪用资金者和玩忽职守造成资金浪费者，要依照法纪严肃处理，直至追究刑事责任。

总之，由于在分税制体制下中央、地方的各级预算各自独立编制，同时中央对地方的补助因采用因素计分法而具备了较强的客观依据以及确定过程的高透明度，因此各地在充分发挥积极性安排好本级预算收支的同时，既不必考虑如何扩张支出以提高基数，也不必花费精力去与中央讨价还价多争补助，各欠发达地区从中央财政获取应得的财力支持，就能够得到更加切实、更为充分的保证。加之实行补助专项化，将使中央补助资金既有力地支持各地的各项发展，又有效地优化国民经济整体结构，从而发挥出较高的资金效益。

(3)“资金向下流动”格局与政府事权

我国政府间的财力分配从总体上说，多年来是一种“资金向上流动”的格局，即中央财政支出的相当大的部分，要依靠地方财政的收入上解来满足其财力来源。今后实行分税制改革，总的体制框架是中央、地方预算各自独立编制，各自的收入分别来自其以税收为主的财源，地方向中央的收入上解将不复存在，而中央对地方的补助却不能取消，因而以往总体上的“资金向上流动”格局，将不可避免地转变为“资金向下流动”的格局。

“向上”和“向下”虽为一字之差,但财力分配系统的运行状态与特点却迥然不同。资金自地方向上流动,容易发生地方“拥财自重”、尾大不掉的倾向和中央财力依赖性强、资金紧张、支出结构僵化、从而宏观调控能力不足的弊病。而在地方拥有一定的稳定财源基础上的资金自中央向下流动，则可以使中央政府在追求宏观目标与贯彻全局发展战略方面比较主动，能够通过规范补助的投向与数量，来实现自己的政策意图。因此，分税制分税制在提供中央、地方预算各自的独立性的同时，保持一种资金向下流动的格局 ,比较有利和适当。

那么,在资金向下流动格局中把补助地区规定为多大范围,实际上要涉及政府事权调整中极为关键的一点,即生产性建设投资权如何划分。我认为,在比较彻底的分税制中,地方政府应当从一般赢利性项目的投资领域退出,将自己的投资重点放到非赢利性的基础设施建设等方面，把一般赢利性生产建设项目交由企业和企业联合体运用自有资金和信贷资金去办;而某些大型、长周期和跨地区的生产建设项目,或简称为“重点建设”项目,则应当由中央政府掌握,通过国有资产管理系统的投资公司去办。这样划分中央、地方政府事权的最主要理由，是在配合分税制打破对企业“条块分割”的行政隶属关系控制,消除中央、地方政府间一向存在的投资权的纠葛,从而为各自划清财权提供坚实基础的同时,又适应我国的具体国情,通过中央政府承担重点生产项目投资来发挥财政必要的生产建设职能,优化生产力布局和加快产业现代化步伐。

既然在分税制体制下中央政府将承担那些大型、长周期和跨地区的生产建设项目,那么把中央政府对地方政府提供补助的范围安排得比较宽广,不仅包括不发达地区,也包括中等发达地区,甚至还包括比较发达的地区,就是很有必要的了。这样,中央政府才可以通过专项补助对必然会涉及各个地区的重点建设项目提供各个方面的配套条件,使中央宏观调控覆盖产业发展全部阶梯和生产力整体布局,以建设项目资金同补助资金两方面的相互配合来更为有力地提高资金使用效益。

需要说明的是,由于我国是一个幅员辽阔、各地区相互之间不平衡的状况十分突出的发展中的大国,在一些地区的一定时期,尤其是在那些不发达地区走向工业化的初期,地方政府结合本地资源条件来直接投资兴办某些赢利性项目,恐怕是一个难以超越的发展阶段。因此,地方政府退出一般赢利性项目的直接投资领域,不可能一蹴而就和一概而论,只能区分地区和区分先后,逐步实行。但是,将此作为分税制改革的远景目标,并从起步阶段时就与此目标相配套地考虑如何逐步创造其各项相关条件,却是极为必要和十分重要的。我们深知“退出”目标决不可能迅速地全面实现,但对逐渐接近此远景目标的各个步骤的设计,则决不应当掉以轻心。而且,在我国少数发达地区和某些经济特区,即使是在目前的阶段上,“退出”也已经大体具备了现实可能性,那么就应当积极地推进这一过程。

地方政府从生产建设项目的直接投资领域退出,以及与此相联系,在分税制中大部分甚至近乎全部地区接受中央政府提供的专项补助,体现了地方事权范围一定的收缩和与此相应的财权范围的收缩。我认为,这既是配套改革的需要,也有助于促使地方政府的积极性趋于合理化。这样做,一方面地方政府将不再去热衷于兴办那些仅从本地区利益考虑而不惜冲击全局产业结构平衡关系的生产建设项目,从而消除各地方政府的“盲目、重复建设”和“地区封锁”,推动统一市场发育;另一方面,地方政府可以专心致志地承担理应由地方承担的道路、桥梁、通讯、水利、环境保护等基础设施建设、公用事业发展和科教文卫、社会福利、社会治安等社会公共事务的组织与管理,并以此为主要标准改变以往以各地产值增长为主要指标考核地方政府政绩的做法,从而为企业自立经营、公平竞争创造良好的外部环境,并缓解多年来我国国民经济发展深受其制约之累的基础设施供给能力的短缺,以及扭转日甚一日的生态环境恶化趋势。地方政府退出生产建设项目的直接投资领域后,某些与公益事业关联紧密,又具有一定赢利性的项目,可以由地方政府以债券形式筹资后投资兴办。

总之,地方调整事权后失去一些方面的积极性而增强了另一些方面的积极性,其结果是使其积极性更趋向于合理。

世界上许多国家,如美国、日本、澳大利亚、英国、法国、瑞典、印度等等,其中包括以“分权程度高”为标榜的联邦制国家,也包括号称“有一定集中倾向”的单一制国家,都实行“资金向下流动”的财政体制,中央的补助遍及国内全部或绝大部分地区,其主要目的,就在于保证中央政府必要的宏观调控主动权。这方面的经验,是很值得我国借鉴的。此外,分税制改革还必然要求财政系统之外价格、计划、金融、投资等方面的体制改革来配套。只有作为一个系统工程来加以配套设计、配套实施,分税制改革才有可能取得预期成果。

4.1994年分税制改革后深化改革的重大现实问题剖析与体制优化思路、任务

“94改革”后经济生活中表现的基层财政困难、隐性负债和土地财政短期行为等三大现实问题，是分税制改革深化不到位而出现的热点、难点问题，引起了各方多轮热议和不同观点的争议。我以大量的调研为基础，通过全面、深入的分析，明确指出：1994年后分税制在省以下来得到真正贯彻落实，重要原因在于按原中国五级行政框架（省以下共有四级）的“五级分税”思路无解，把板子打在分税制上是打错了地方，并会由此实际否定1994年改革的大方向，实为不可忽视的大是大非的问题。今后的根本出路在于以“扁平化”改革形成中央、省、市县三级架构为前提，在继续深化改革中达到财政与事权相顺应、财力与事权相匹配的“一级政权，配之以一级合理事权，以及一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权，再加上中央、省两级自上而下的转移支付、辅之以横向转移支付”的境界，使中国即使最欠发达地区的地方政府，也具备推行基本公共服务均等化的能力。

三级政府框架下，必须积极地由粗到细形成各级政府的事权一览表、支出责任明细单和共同承担的事权与支出责任的具体操作规则与方案，并动态优化。我多年间强调的这一改革任务，已在2017年后见于具体工作部门的实践。

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

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做学问的甘苦，如鱼在水，冷暖自知，不足为外人道，但关于做学问的“指导思想”，我愿意在此一披襟怀：写出一些论文或著作并不是目的，这是探索之途上的一小步，是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信，一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云，而真正的学术和真知灼见，才能垂诸久远。