【国防工业】印度启动兵工厂公司化改革

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2020年5月，为提升印度自主化能力，印度财政部部长尼尔马拉·西塔拉曼宣布实施“自力更生计划”（AtmanirbharBharat），这是印度国防工业领域重大改革，将改变长期以来政府直接管理兵工厂格局，对印度武器装备的国防生产产生深远影响。

一、相关背景

兵工厂是印度国防工业体系中体量最庞大、历史最悠久的国防生产力量，隶属国防生产部，由总部设在加尔各答的兵工厂委员会管理，共有41个工厂、13个研发中心和9个教育机构。兵工厂有200多年的国防生产历史，拥有印度历史最久、规模最大的国防工业设施，主要从事陆、海、空武器装备和产品的生产、测试、物流、研究、开发和营销。

兵工厂公司化是莫迪政府第二个任期内实施的“变革性构想”之一，公司化后的兵工厂将改变政府直接管理的属性，形成一个或多个与国有军工企业（DPSU）相似的自负盈亏的公司实体。兵工厂的公司化并不意味着私有化，虽然有可能引入私营资本，政府也考虑在印度证券交易所上市兵工厂委员会或其部分资产，但政府仍将是兵工厂的最大股东。公司化的兵工厂将由自己的董事会进行管理，在决策方面具有更大的自主权，在遵守政府发布的各项政策和指导方针的前提下，可以制定自己的财务、投资计划，组建合资企业或子公司，发布研发路线图等，其管理运营将不再受到政府部门的直接干涉。

兵工厂公司化改革由来已久，早在2000年政府任命的TKANair委员会就提出将兵工厂转制为兵工厂有限公司；2006年维杰·凯尔卡（Vijay Kelkar）委员会提出将兵工厂改制为印度“瑰宝”（Navratna）级企业以提升兵工厂的运营自主权，“瑰宝”级企业最高可进行100亿印度卢比的并购而无需政府批准；2015年海军中将拉曼·普里（Raman Puri）领导的委员会提出按照武器、弹药、作战车辆等领域对兵工厂进行整合，成立3～4家公司；2019年8月，印度政府宣布兵工厂公司化的决定，随后6万多兵工厂员工罢工一个月进行抗议，导致该决定未得到执行。

二、改革动因

印度兵工厂的产品价格和质量长期被军队使用部门诟病，但鉴于兵工厂的垄断地位，军方难以找到替代方，双方矛盾日积月累，再加上莫迪政府对武器装备本土化和技术创新的要求越来越高，官僚化的兵工厂管理模式难以适应长久发展的需要，已经到了必须改革的境地。

一是官僚化的管理体制制约了兵工厂的长远发展。兵工厂委员会作为国防部下属部门，其财务、人力资源、福利、研发、技术合作以及工厂和设备的现代化等相关决策都要经过国防部，缺乏管理自治权，而相关的政府管理机构都高度官僚化，倾向于墨守成规，使得兵工厂的管理决策偏向于规避风险，缺乏创新。而且现在的兵工厂同其他国家的国防生产力量相比已经没有优势可言，其75%～80%的生产技术源自国外，要实现“印度制造”和“自力更生计划”的长期目标，兵工厂已经到了不破不立的发展阶段。

二是兵工厂存在的许多问题已经难以通过自身的变革创新来解决。兵工厂效率低下、创新能力不足是多因素交织的结果，如兵工厂作为国防生产部的下属组织，禁止从武器装备采购中获利，无法实施激励机制，难以激发创新和提高效率；兵工厂一直采用被普遍认为低效的成本加成定价方法，导致了武器装备的价格上涨；兵工厂在国防生产中的垄断地位抑制了其质量 改进 ，不利于技术研发积极性的 发挥 ； 另外，作为政府部门，兵工厂订单的延迟交付没有任何惩罚措施，致使其订单延误成为常态。对 印度而言，这些问题的叠加和交织，已经使得在任何单一问题上的努力都难有成效，必须推动触及根本的体制改革，才有可能出现转机。

三是价格虚高和质量可靠性差已经失去了多方信任。印度主计审计长在对兵工厂的审计报告中多次提及兵工厂定价过高，以陆军作战服为例，兵工厂的作战服价格为每套4150印度卢比，市场上相同材料的作战服价格为1200～1300印度卢比，每套便宜2850～2950印度卢比，陆军每年的采购数量为25万到100万套不等，以保守估计每年采购50万套计算，仅在作战服的采购上陆军每年将多支出14.25亿～14.75亿印度卢比。虽然兵工厂的价格明显高于市场价格，但其质量却并无优势，主计审计长曾指出，兵工厂交付军队的部分产品存在明显缺陷，2016年国防部的报告中显示，过去十年中由于兵工厂提供的弹药质量问题，已发生了20起致命事故和129起非致命事故，这也是印度国防部一直保留质量保证总局的原因。兵工厂的产品价格和质量已经给军方和审计方留下了难以磨灭的印象，军方已经开始不信任兵工厂的产品，2020年3月印度陆军就绕过了兵工厂，花费88亿印度卢比从以色列订购16479架轻型机枪。要恢复各方信任，兵工厂也必须进行根本的改革，重新树立形象。

三、改革阻力

但凡改革必然要影响到部分群体的利益，兵工厂公司化改革亦是如此。此次改革直接受到影响的就是兵工厂的员工，他们也是印度推动兵工厂改革进程中的最大阻力。

一是兵工厂员工对切身利益的担忧。兵工厂公司化涉及员工的薪酬、退休金、医疗保障等诸多员工权益，还有可能导致兵工厂员工失业，在这些事项未得到有效解决之前，公司化自然会引起兵工厂员工的抵制。印度国防生产部为此已经组建了高级别官方委员会（HLOC），在6月5日到6月25日期间举行了三次视频协商会议，同印度兵工厂文职雇员协会(AIACEOF)、印度兵工厂非技术监督人员协会（IOFNTSSA）、国防公认协会联合会（CDRA）等6个工会和协会就兵工厂员工关注的问题进行协商，虽然国防部发布的声明中表示协商会议在“亲切的氛围”中进行，但显然并未达成有效解决方案，6月17日41家兵工厂在经过了数万人的多轮投票之后决定正式启动“无限期罢工”计划，以抵制兵工厂公司化，8月1日印度开始全国性大规模罢工，2.5亿人参与其中。

二是兵工厂员工对未来兵工厂生存环境的担忧。兵工厂员工认为，兵工厂作为公司化运营后，一方面未来订单和政府预算投入难以保证，将无法支撑兵工厂在平时维持必须的“战争储备”，以应对战争期间的需求激增，因为从纯粹的商业角度来讲，保持闲置能力将损害公司的商业利益。另一方面，兵工厂员工认为公司实体将无法在需求和供应不稳定的国防产品市场环境中生存，因为军方和准军事力量的订单波动性强、间隔时间久，单个订单数量少，达不到经济生产数量。

四、未来趋势

从时间维度来看，虽然近期兵工厂员工强烈抵制兵工厂公司化，改革阻力巨大，存在失败风险，但长期来看印度兵工厂公司化改革是国防工业改革的大势所趋，即使此次推行再次受阻，未来也一定会施行。从改革内容上来看，兵工厂公司化只是改革的手段，并非万能解药，印度斯坦航空有限公司就是政府控制的国有军工企业，但也未能拯救LCA“光辉”轻型战斗机的失败，改革的关键仍在于管理体制和机制，如果印度政府面对改革阻力做出过度妥协，未能对繁琐的政府管理模式以及兵工厂的创新环境进行实质性的改革，即使是采取公司化举措，对兵工厂在创新和效率方面的积极作用也非常有限。

（蓝海星：钱中）