汉朝为何强力推行盐铁专卖制度？民生日用关乎天下权柄

盐铁自古即为民众生产、生活不可或缺的重要资源,盐铁业的发展与国家的经济、政治以及军事等都有着极为密切的关系,可以说是关乎国计民生的经国大业。如果控制了盐铁,就等于控制了社会的经济命脉,也就操纵了天下的轻重之柄。

统治者实行国家专营,通常首选的目标就是盐铁,因为实行盐铁国家专营就等于支配了国家的经济资源,具有经济和政治的双重功效。因此,汉武帝实施经济政策的重要内容之一就是利用法律强制和经营管理相结合的手段,将汉初实施的盐铁私营转变为盐铁官营,由官方统一组织、生产和销售。

国家对盐铁专营的实施过程

武帝对盐铁专营的全面推行并非一蹴而就,是一个逐步展开、不断深人的过程。早在元狩四年(前 119 年),御史大夫张汤在汉武帝的授意之下就提出了盐铁官营的建议,如《汉书·张汤传》载:

“汤承上指……笼天下盐铁,排富商大贾。”

这一建议得到批准后,同年由大农令郑当时具体办理此事,但考虑到自己不谙盐铁经营之道,他便向武帝推荐了山东的大盐商东郭咸阳和河南的大冶铁商孔伋为大农丞。虽然按照当时的规定贾人不得为官,但迫于当时形势,武帝终究还是打破常规,任命他们二人为大农丞并让其与“以计算用事”的侍中桑弘羊共同策划盐铁官营之事。

经过几年的酝酿和筹划,到元狩六年(前 117 年)东郭咸阳和孔伋正式提出了一个关于实施盐铁官营的具体方案：

山海,天地之藏也,皆宜属少府,陛下不私,以属大农佐赋。愿募民自给费,因官器作煮盐,官与牢盆。浮食奇民欲擅管山海之货,以致富羡,役利细民。其沮事之议,不可胜听。敢私铸铁器煮盐者,釱左趾,没入其器物。郡不出铁者,置小铁官,便属在所县。

盐铁专营方案一提出,就遭到了许多人的反对和质疑。那些依靠经营盐铁发家的“浮食之民”反对国家专营,自然不在话下,甚至许多官吏和知识分子“贤良文学”也纷纷反对。如董仲舒、司马迁这样的人士也对此持有否定态度,认为这是与民争利的行为。

根据后来历史的发展而言,这种争论一直持续到武帝之后的昭帝时期,进而引发了所谓“盐铁会议”的召开。尽管当时“沮事之议不可胜听”,但是武帝还是毅然决然地批准了这一计划,进而使得孔伋、东郭咸阳“乘传举行天下盐铁,作官府,除故盐铁家富者为吏”。从此开始了全国范围的盐铁官营。

盐铁官营政策的具体内容与作用

盐铁官营政策的具体内容,《盐铁论》《史记·平准书》以及《汉书·食货志》等文献都有较为详细的载录。通过对文献的系统梳理，我们可以将这一政策的内容概述为以下四个方面:

第一,实施财政机构职能的改革,重新界定少府和大司农的职责。

中央受命大司农具体分派盐铁官到各地专职管理盐铁专卖之事,而且盐铁专卖的收入由少府转为大司农。同时,为了经济进一步控制的需要,便增设了水衡都尉作为新的财政机构辅佐中央盐铁经营。

就西汉帝国统治天下的权力而言,非皇帝一人莫属,为统治天下而运作的财政当然也是君主一个人的财政。但是,这种财政不过是君主公的方面,此外还有私的方面。所谓私的方面就是指君主个人生活,亦即宫廷所需的费用。

这两个层面也可以说是政府的财政和宫廷的财政,西汉时期这两种财政是基本上相对独立运作的,主要由少府和大司农两个机构负责,即如元代的王恽在《玉堂嘉语》所言：

“汉少府掌山海坡泽之税,以备天子私奉。大司农掌国货,以供军国之需。”

可见少府为皇帝的帝室财政机构,其主要职责是掌管山海地泽之税的收人。在没有实施盐铁官营之前,盐铁之税作为山海池泽税收的重要组成部分自然归少府掌控。实施盐铁官营后,其收入大大超过了以前所得税收而且不再作为私钱而供王室私用。为了维系庞大帝国的运转,特别是为了强化官员对最高统治者的依附关系而支付的巨额薪俸,汉武帝决定把盐铁官营所得划归国家所有,交给大司农具体负责。

大司农中管理盐铁专卖的官员最初是大农丞(大司农的属官或助手),后来不设此官,只在大农之下设立“斡官”(其长官称长,副长官为丞,统称长丞)来管理盐铁专卖收人的问题。国家设“大农部丞数十人,分部主郡国”,作为中央派往地方的专使,分别管理各地包括盐铁在内的各种官营商业。

同时,各地的盐铁官由大农令丞直接领导,其正副长官令丞的级别相当于县的令长及县丞。后来随着盐铁官营的深入发展,中央又进一步调整了财政机构体系,于元鼎二年(前 115 年)增设了水衡都尉,协助少府和大司农以便更好地控制日益复杂的社会经济。

盐铁官营初始阶段,主要由盐铁商东郭咸阳和孔伋负责,但是由于他们本身即为商人出身,又因其在具体用人的过程中大多启用一批工商业主到地方主政盐铁事宜。这就不可避免地导致了这些人利用职权之便,故意破坏盐铁官营的声誉,妄图阻止盐铁官营的实施。

显然这与初衷相去甚远,为了更好地推行盐铁官营政策,汉武帝断然取缔了孔伋和东郭咸阳的职务,最终于公元前 110 年改任桑弘羊为治粟都尉兼代大农令,全面主持帝国的盐铁等经济工作。

第二,整顿并增立郡国盐铁官,强化中央对盐铁的控制。

桑弘羊的确没有辜负武帝的重托与厚望,自从他全面执掌国家财政大权以来,一开始便对地方郡国的盐铁官进行了严厉整顿,强化了他们不折不扣地执行中央决策的意识并且明确规定地方盐铁官的职责为管理盐铁的生产、分配和禁私。

后来桑弘羊又不断增加了设置盐铁官的地区。据不完全统治,经过他的努力,当时一共设置了铁官 48 处,盐官 35 处。按其规定,凡是产铁的县都要设置铁官,“郡不出铁者,置小铁官”,这些小铁官没有生产任务,他们的职责就是负责所在县的铁器销售,以保证当地生产者能够买到铁器进行农业生产。

西汉帝国实施盐铁专营政策以来设置的盐铁官时,便可以发现一个极为明显的特征,那就是其分布在汉初王国封土的要远远多于中央直属的郡县之地。具体言之,铁官48处中有 29 处在汉初封国地区,19 处在汉初中央直属地区;盐官35 处,19 处在汉初封国地区,16 处在汉初中央直属地区。

显然,盐铁官具体的设置与分布是武帝与桑弘羊等中央要臣深思熟虑的结果,通过其分布的特点就足以看出中央此项政策的政治性倾向,那就是要通过盐铁官营这种经济政策来打击地方尤其是封国的势力,以便更好地支配地方进而实现帝国的威严、强化王权的目的。或者说,盐铁官从中央到地方、从南到北、从东到西星罗棋布,其本质就是以王权为核心的整个帝国权力网络的建构与全面铺开。这一过程体现了强大的国家政权对经济的严密布控,即帝国政府尽其所能地运用政治权力来经营经济的重要举措。

第三,鉴于盐铁的性质及分布特点的不同,政府对盐铁官营又有所区别对待。

对于铁的专营而言,从采矿、冶铁、铸器、运输到销售一开始就完全控制在了政府手中。这主要因为铁“为天下之大用”,它不仅是制造农具的重要原料,而且还是冶炼兵器的原料,一旦落入地方势力之手就很容易造成奸伪之业,并对中央政权的统治造成极大威胁,必须由国家严格控制与掌握。

同时,在政府看来大规模的生产比一家一户的小生产更经济,也更利于推广与普及新式铁制生产工具。其具体的做法就是由各地产铁的郡县设置铁官,严格组织铁官徒(主要包括工匠、刑徒以及卒等)来进行开采、冶铸、储存、运输以及销售铁器,而没有铁的地方则由设置的小铁官来主持铁器的销售事宜。这样,铁器从生产到流通,从流通到销售每一个环节都牢牢掌控在国家中央政府的手中。

至于盐业则与铁器的经营有所差别,主要采取的是“民制、官收、官运和官销”的专营政策,即在产盐区设立盐官,由其提供制盐的器具并组织招募生产者煮盐,也就是《史记·平准书》上所载的“募民自给费,因官器作煮盐,官与牢盆”,显然从史料的记载来看盐户要划归政府控制,是政府招募来专职煮盐的,用的是政府的煮盐器具,其本身是政府的“客户”;同时盐户被招募的条件是他们具有一定的生活手段,有能力负担自身的生活费用,而且他们的身份是自由的。

最后,盐户生产的盐统统由政府收购并运往各地出售。相比较而言,盐业的生产环节相对宽松一些,但是由于政府严格控制了铁器领域,这就决定了地方私人根本不可能具备煮盐的工具,也就意味着政府间接控制了私人煮盐的可能性。总之,国家虽然对盐铁资源采取了具体不同的经营方式,但是终究都实现了对其严格控制的目的。

第四,政府在实施盐铁官营的过程中,还借助了残酷的法律手段。

盐铁官营这种强制性的政策在执行的过程中所遇到的阻力是可想而知的,但是力主扩张政策的汉武帝及桑弘羊等人对此不屑一顾,而是凭借国家权力制定残酷的法律为政策的进一步实施保驾护航。如“敢私铸铁器煮盐者,釱左趾,没人其器物”,显然这是对违反政府政策而私自经营盐业和铸造铁器行为的刑事处罚,同时还要没收其冶铁煮盐的器皿。

对于不能有利执行盐铁官营政策的政府官员也要采取相应的法律制裁。元鼎中,博士徐偃就曾因改变盐铁官营的政策,鼓励胶东、鲁国两地进行私铸盐铁曾被问罪。郡国如果没有得到朝廷的允许是不可以随便鼓铸盐铁的,鼓铸与否完全由中央政府来决定。

或者说,盐铁官营政策是在中央政府控制下进行的一项组织严密的经济政策,甚至是靠暴力的非常态方式保证其正常运作的,无论是谁？哪怕政府官员只要违背中央意旨,妨碍盐铁官营政策的执行都会受到政治打击和法律的严惩。

总之,盐铁专营政策的实行是对汉初以来放任经济政策的重大调整,其依靠法律和行政性的手段基本上阻断了私营盐铁的富商大贾获利之途,把当时关乎国计民生、获利最大的两宗商品收归国家专卖,这不仅在很大程度上解决了政府的财政困乏的问题,即如史家所言:

“四方征暴乱,车甲之费,克获之赏,以亿万计,皆赡大司农,此皆……盐铁之福也。”

而且专卖还进一步增强了帝国中央政府对经济的控制。盐铁官营作为武帝在经济领域实施的重要政策,但它并不是孤立存在和单一运作的,与其相互作用共同实现国家权力在经济领域渗透以便控制社会财富资源的政策还包括统一货币、算缗告缗、均输平准以及酒类专卖政策。

综上所述,中央政府通过在经济领域实施以盐铁官营为核心,以统一货币,算缗告缗、均输平准及酒类专卖为补充的手段,实现了权力对社会经济资源的控制,甚至引起了社会运作机制的变化。