法制日报刊文：滥用诉权于法当责于理难容

新冠肺炎疫情，是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。面对疫情，举国上下齐心协力，通过采取最全面、最严格、最彻底的防控举措，目前我国疫情防控形势持续向好、生产生活秩序加快恢复的态势不断巩固和拓展。社会各界在政府的统一指挥调度下及时控制了疫情在我国的传播，也为全世界防疫作出了巨大贡献，为全世界提供了可资借鉴的重要防控经验。

不论大陆法系还是普通法系，诉讼制度尤其是民事诉讼制度的目的都是在于保护权利、解决纠纷，维护和实现正常的社会秩序，促进社会和谐稳定。但是，实践中民事诉权滥用者往往制造事端恶意提起诉讼的行为，在一定程度上破坏了原本稳定、有序、和谐的社会秩序，使正常的社会秩序非正常化甚至会导致一定范围内社会秩序的失序与混乱，这显然不符合民事诉讼法维护社会秩序的目的。民事诉权从本质上而言，是一项程序权利，在现代法治社会，民事诉权也是一项基本人权、宪法权利，体现出权利救济权的特性。民事诉讼中对于相关主体的资格，尤其是涉及一国政府时，均有明确的程序要求和国际惯例。任何权利的行使都有一定的边界，民事诉权的行使也概莫能外。当事人行使诉权没有法律依据、行使诉权超越边界、恶意行使民事诉权的行为，均可能构成滥用诉权，即人们常说的滥诉。广义的滥诉是指欺骗法院，试图使对方交付财物或者财产上利益的一切行为；狭义的滥诉是指行为人将被害人作为被告人而向法院提起虚假的诉讼，使法院产生判断上的错误，进而获得胜诉判决，使被害人交付财产或者由法院通过强制执行将被害人的财产转移给行为人或者第三者所有。

近期在有关国家法院针对我国政府、有关单位提起的几起疫情相关的滥诉，从公开的媒体资料看，均缺乏事实根据和法律依据，不仅难以实现发起人的成功维权愿望，得不到法院的支持，甚至还要承担不利后果，遭受舆论的批评。

一、主体适格问题：现有法律程序不支持此类诉权滥用

根据国际法的外国主权豁免原则，一个主权国家一般不受另一个主权国家法院的管辖。美国国会1976年10月21日通过的《外国主权豁免法》也规定，在不违反本法颁布时美国已加入的现有国际协定的情况下，外国不受美国和各州法院的管辖。根据这一主权豁免原则，在目前的法律框架下，美国法院对因疫情防控起诉他国政府类索赔之诉没有民事管辖权。

当然，主权豁免原则也有例外，即国家商业行为直接损害了美国的利益和在美国境内的不当行为，这两种例外情形出现时可以在美国法院起诉他国政府。根据国际法，就各国政府的商业活动而言，各国并非不受外国法院的管辖，其在美国的银行账户和有形资产可基于对政府商业活动而作出的不利判决而被美国法院查封、执行。但是，最近国外因疫情针对我国的诉讼主张提出，武汉病毒实验室及华南海鲜市场是商业场所，且实际上由我国政府操控。这个说法与事实完全不符，不会得到法院的支持。

根据《外国主权豁免法》，经济损失以及引起损失的商业行为本身都必须发生在美国境内，而目前针对我国的诉讼全都涉及在我国境内发生的事情。其次，我国政府在疫情暴发期间被指称的行为构成“商业活动”这一主张也很难获得法院支持。

二、立法调整：剥夺主权豁免的法案的代价与后果

从美国媒体看，目前美国部分议员提出法案，要求在《外国主权豁免法》中新增新冠肺炎疫情的例外条款。由田纳西州、亚利桑那州和德克萨斯州共和党籍参议员共同在国会提交了一个议案，试图通过法案授权为对我国和其他国家提起诉讼提供方便，声称“中国政府必须对美国造成的损害负责”。该议案旨在为起诉我国提供司法依据。在新泽西州，3名共和党州议会议员提出了一个决议敦促特朗普总统和国会通过一个法案允许公民因对疫情的违规操作而起诉我国政府。

然而，立法调整的启动并非易事，有关机构的评估等程序非一朝一夕可以成就，各种程序都需要时间与代价。其次，国家拥有主权以及政府代表国家行事是整个国际体系的基础。美国国会如果通过剥夺外国政府的主权豁免法案，不但会给中美关系带来负面影响，而且有违国际法，破坏国际法与国际经济体系的稳定。对等的，我国和其他国家也会基于对等原则通过类似立法剥夺美国的主权豁免，自然也会增加美国在海外成为被告的风险，美国在海外资产同样面临被执行风险。

三、我国疫情防治措施与国外疫情发展不具有因果关系

即使如少数人期待，美国的立法突破现行规定，此类诉讼也经不起推敲，无法实现其诉讼请求。首先，病毒的起源扩散传播不是国家行为。在国际法上，可归因于国家的行为仅包括国家机关的行为以及经授权行使政府权力的机构或个人的行为，其他主体的行为不能归因于国家。目前全世界范围内科学界主流观点都支持病毒起源于自然界的说法，没有任何科学根据证明新冠病毒来自于某实验室或者人为传播。而病毒在人群中的传播扩散不能归类于国家行为，也不可能是国家行为。

其次，我国认真履行了《国际卫生条例（2005）》规定的信息通报义务。根据我国发布的《新冠肺炎疫情信息、推进疫情防控国际合作纪事》，我国政府早在2020年1月3日起，就定期与世界卫生组织、有关国家和地区组织以及我国港澳台地区及时、主动通报疫情信息，并开始定期向有关各方通报疫情信息和防控举措。我国及时进行了信息通报，我国的做法符合《国际卫生条例（2005）》的要求，世卫组织对我国疫情防治工作也给予了充分肯定。

最后，病毒在国外造成的影响并不是我国疫情防控措施造成的。从各国疫情防控的经验做法来看，疫情在各国的传染人数、传播速度、传播规模、持续时间等和各国各自的疫情防控措施密切相关。美欧国家疫情暴发与韩国、日本、新加坡等国家疫情暴发呈现不同特点，也说明疫情传播和各自国家疫情措施密切相关。而在疫情国际暴发之前，我国政府已经采取前所未有的严厉防治措施，迅速采取“封城”等果断措施，迅速控制了疫情蔓延，为其他国家应对疫情赢得了足够的时间。到目前为止，新冠病毒最初起源在哪个国家还是个未知数，根据最新消息，美国总统特朗普5月15日亲自披露美国早在1月11日就开始了新冠疫苗的研制，可见美国政府有可能比我国政府更早发现新冠肺炎疫情也不是不可能。

综上，在立法没有调整之前，在美国针对我国政府、有关单位提起的几起与疫情相关的维权诉讼或控告没有法律依据。即使有了法律依据，这类诉讼的请求也将因为缺乏证据、行为与结果之间无因果关系等得不到法院支持。相反，由于这类行为符合滥诉的特征，完全可能被追究法律责任。

目前，多数国家的立法对滥用诉权行为予以追究。如美国侵权法重述(第2次)第682条明确规定，为了非法的目的滥用民事诉权应当承担由此而产生的法律责任。法国民事诉讼法第32-1条规定，以滥用诉权方式进行诉讼者，处最高3000欧元的民事罚款。在法国，司法罚款不影响权利人基于滥用诉权侵权行为之请求权基础提起的侵权损害赔偿之诉。当滥用诉权行为的违法程度符合法定情形时，也可以对滥用诉权行为人予以拘留。日本新民事诉讼法对于可能的滥诉也赋予法院可以命令控诉人缴纳作为提起控诉的手续费应缴纳金额10倍以下的现金。我国澳门特别行政区民事诉讼法典第385条规定，当事人出于恶意进行诉讼者，须判处罚款。我国现行民事诉讼法对民事诉权滥用中虚假诉讼行为的责任进行了规定，例如根据该法第112条的规定，人民法院可以根据情节轻重对当事人采取妨害民事诉讼的强制措施，或者追究刑事责任。

综上，对近期国外出现的这些滥诉，法律人应有理性的分析与判断。社会责任是作为公平正义的守护者的基本职责之一，期待全球的法律职业主体能够真正履行职业操守、主动承担行业的社会责任，在疫情防控期间积极作为，正向引导社会公众。用法律之力共筑抗“疫”固堤。如果背道而驰，不仅于理难容，还可能要承担法律责任与不利后果。

（作者系北京高文律师事务所高级合伙人、律师，原题为《滥用诉权于法当责于理难容》）