日本综合防灾的源流及启示

日本是自然灾害大国，火山、地震、台风和洪涝等灾害频发。

在与自然灾害斗争的过程中

日本政府和学界积累了丰富的应对经验和研究成果。

日本是自然灾害大国，火山、地震、台风和 洪涝等灾害频发。在长期与自然灾害斗争的过程 中，日本政府和学界积累了丰富的应对经验和研究成果。从法律制度、组织框架到规划体系、防 灾教育再到信息网络、设施建设、财政支持等各个方面，日本以“多难兴邦”的姿态为其他国家的防灾减灾事业提供了极好的经验借鉴。

我国也是自然灾害频发的国家，仅2019年上半年，我国就发生了一系列严重的洪涝和地震灾害，以及干旱、风雹、地质、低温冷冻、雪灾和森林草原火灾等多种自然灾害，导致3180.3 万人次受灾，直接经济损失 763.6 亿元。

2018年，我国成立应急管理部，全面统筹协调生产事故、自然灾害救援等相关工作。学界也在近些年掀起了“应急管理”“风险管理”“综合防灾”的研究热潮。许多学者对日本防灾减灾工作进行过研究和介绍,这些总结对完善我国灾害管理体系具有非常积极的作用。

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防灾对策

与自然灾害研究

日本的防灾对策演变是事件驱动型的。灾害事件暴露问题，问题驱动研究，通过开展研究工作，一方面可以给出解决问题的对策；另一方面可以沿着科学逻辑，深入问题的本质，并建立相应的理论体系，预测事物发展形势，预期未来对策。2016年，日本内阁府发布防灾白皮书，根据三次重大的灾害事件和一次形势的判断，将日本战后的防灾对策划分为 4 个历史阶段，即防灾 1.0（1959—1994），防灾 2.0（1995—2010），防灾 3.0（2011—2015）和防灾 4.0 （2016—）。

防灾1.0的驱动灾害事件是1959年造成5868人死亡或失踪的伊势湾台风灾害。这次灾害暴露了日本在防灾方面缺乏统一的制度和应对机制的问题，促使日本政府针对性地制订了灾害对策基本法和长期的防灾基本规划，设置了中央防灾会议。这一阶段，日本经济高速发展，工程和科学领域取得了长足的进步，解决防灾问题的基本思路是在基本的法律和制度框架下，通过科学技术的进步，持续地改进工程措施。在这些措施的保障下，日本进入了近 40 年的“平静安全” 时期。1995年的阪神大地震打破了日本“平静安全”的幻象。

阪神大地震造成了 6482 人死亡或失踪，11.8 兆日元经济损失，迫使日本政府和学界直面“低概率巨大自然灾害造成的从系统防灾设计到政府应急管理，再到人民生活重建等整个 流程的各种问题”。日本政府和学界认识到，没有绝对安全的工程措施，再高的设计标准，也会有超标的灾害发生。解决灾害问题的关键不止工程的进步、科学的发展，必须要综合考虑灾害与人类社会系统相互作用的整个过程。

因此，综合防灾应运而生，一方面，综合防灾整合全过程、多学科、多主体以应对灾害产生的综合问题；另一方面综合防灾也在综合的过程中形成了特有的思维体系和方法论。由此，日本进入防灾2.0 阶段。综合防灾概念的提出，从根本上改变了日本灾害应对与防灾研究的出发点、固有观念乃至研究体制。综合防灾，并不是一蹴而就的，而是在灾害应对过程中不断完善的。从 1995年到2010年的16年里，在综合防灾理念的引导下，日本的工程应对措施和非工程应对措施都有很大的发展。

然而，2011 年的东日本大地震，依然造成 22515 人死亡或失踪， 16.8 兆日元经济损失，暴露出日本社会对巨大灾害，复合灾害考虑不足的问题。“单纯技术的界限”被进一步放大，从防灾、减灾到更好重建，从抵御、恢复到社会韧性的综合防灾被进一步强调。工程措施和非工程措施的深度融合（如海啸 防潮堤 L1，L2 设计标准等），各种非工程措施的有效性探讨 （如风险沟通、土地规制等）标志着日本进入防灾 3.0 阶段。日本社会开始更注重防灾措施的深度融合，重视非工程措施的实效。

防灾 4.0 是日本政府基于气候变化对日本影响的判断提出的。尽管如此，笔者认为，究其综合防灾的思想内核与研究内容，与防灾3.0相比较，防灾4.0没有明显的发展，只是考虑问题的出发点有些变化。如果说前三个阶段是对已经发生的、确定的事件进行的反思，那么 4.0 阶段就是根据气候变化不确定性所做的预估。防灾 4.0 的应对体系是在防灾 3.0 基础上，对“大规模”灾害的“不确定性”的强调：自然灾害存在不确定性，社会经济发展也存在不确定性，而唯一确定的是每个主体需要根据他的自身状况，具体地应对自然灾害。基于此，综合防灾对策需要更多地转向某个人、某一地具体的灾害风险，风险管理的概念也由少数主体的管理转向所有主体的共治。防灾由社会防灾转变为个人备灾。

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本

综合防灾研究的启示

尽管日本的综合防灾和综合灾害风险管理是在其自身特有的自然、社会、经济、文化背景下产生和发展的，但仍有以下几个方面值得我们深入思考。

（一） 综合与专门的关系

“防灾研究所没有防灾学家”，这是京都大学防灾研究所对综合与专门最好的解释。在综合防灾领域，研究者需要将 “综合”当作一种共识，而研究则专攻一个点。综合为基本思想，专门为研究的入口。就像一个房子，你可以全面观察这个房子，但是你必须从一个门进入。这种理念一方面将消除 综合防灾“大而空”的综合通病，另一方面也可以避免学科之间的激烈竞争。专门是解决综合的主体问题，而综合是解决专门的关系问题。

（二） 问题导向的研究出发点

“如果从问题出发，综合防灾将会是理所应当的事情”。日本的学界将解决问题作为综合防灾研究的出发点，通过具体问题考虑“何为综合，为何综合，如何综合”，是一种归纳性的科学逻辑。尽管在这种科学逻辑下，综合防灾学的学科体系、理论框架很难一蹴而就地建立，但每一次问题的解决都会是这门学科的一次“证据积累”，可以预见，不远的未来综合防灾学将会在证据累计足够的条件下发生质的变化。

（三） 系统之系统的学科思维

综合防灾的一个重要的特征是研究者并不单纯地把灾害问题看作灾害问题。每一个灾害问题都孕育在一个地区特有的自然、经济、文化、社会背景当中。灾害问题是自然—社会—经济系统的问题。比如，预防地震强化房屋，从理工学的角度看，可能只是技术上的改进，而从综合防灾角度，其还会涉及室内空间规划、生活方式转变，预算花费与安全需要的平衡、相关法规的遵守等。综合防灾交叉诸多领域，每一个领域又有其独特的系统性。系统之系统是综合防灾最重要的学科思维。

原文节选自《城市与减灾》2019年第六期《浅析日本综合防灾的源流：对策的转变和京都学派的观点》，有删减。

来源：地震三点通（ID：dzsdt00）