府院之争:北洋军政府的结构性权力内斗

在20世纪的早期，北洋政府施行着一种奇怪的双头政治。由于历史原因，整体体系被故意设计成缺乏绝对核心。由此而来的结果，就是经常被后人拿来嘲讽的府院之争。

表面上，这种时常为外部差距的内在纷争，似乎是民主制度的表现。但实质依然是体系落后且不同人私心爆棚的结果。北洋当局的无助与短命，在很大程度上就有府院之争所体现的永久裂痕。

1国父埋雷

民国的纷乱不断 往往都有辛亥阶段的深层次诱因

1911年，前清的统治随辛亥革命爆发而终结。但南方的革命党人却意识到，自己不可能在随时爆发的内战中获胜。因此，孙中山主动让出了大总统职位，以求同袁世凯的北洋军体系达成妥协。

为了能限制这位新任大总统权力，革命党在下野前搬出了《中华民国临时约法》，并将其定为第一部宪法。根据里面的规定，新政府在表面上以大总统为首，却另有国务总理这个职位。其职权包括内阁成员的提名权。凡是大总统提出的法案和命令，均需得到他的签署才能得以实行。此外，国务总理还可以直接干涉各部总长下达的命令。一旦认为其有碍国政，就可以先行中止，再交给国务会议讨论。

孙中山为限制袁世凯 设立了权力过大的国务总理

如此一来，国务总理就成了大总统之下的权力第一人。甚至可以说没有他的配合，任何总统都无法顺利主持国事。其原理颇像某些欧洲国家，以总理为实质掌权人，而总统仅仅是装点门面的名义首脑。

孙中山的这个决策，无疑是要限制处于巅峰期的袁世凯。但从法律角度来说，这种不伦不类的做法实际上是破坏力巨大。因为民国的宪法章程本来就以美国为模板，其原始框架因以总统为最高权力决策者。虽有议会等方面的严格限制，但绝不会竖立两个完全对立的中心。只是局势的变化无常，又让其内容塞入了欧洲式的政治体系。国务总理近乎第二个总统，却无法获得其泰西原版所享有的更高法律地位。结果当然是政府内部两座山头，缺乏行之有效的第三方协调人，并直接进发对立和撕斗。

辛亥革命的成功 只是更多冲突的开始

2 恶果浮现

大总统黎元洪与国务总理段祺瑞

大总统与国务总理的双头政治，很容易让人联想古代的皇权和相权结构。然而，即便是丞相权力巨大的晚唐之前，当事人也没有能力对皇权本身发起挑战。因为皇帝始终是法统的天然作俑者，而丞相却可以由其任命。仅此一点来看，北洋时代的府院对立，就足以造成致命后果。

其次，和很多参照模板不同，中华民国并不具备实行现代议会政治的基础。那些被选入国会的议员，虽然号称是社会贤达与政治干才，其实和地方的普通民众没有什么交集。地方各省的实际权力也都掌握在军头手中。谙熟《三国演义》的他们，又深知挟天子以令诸侯的道理。一旦夺取中央政府的控制权，就会推举一个德高望著的长者担任大总统，而实际权力隐持在担任国务总理的派系大佬自己手里。因此，如果总统府和国务院发生争执，就会导致体系的运作瘫痪。

北洋时代的内阁会议

袁世凯还在世的时候，可以利用北洋领袖身份去控制国务总理。基本上让府院意见一致，局面不至失去控制。等他一死，大总统和国务总理之间的对立立刻就凸显出来，并最终导致了北洋当局的结构性瘫痪，酿成中国历史上有名的府院之争。

当时，按约法由副总统黎元洪接任大总统职位。这时推举出的国务总理，则是当时国内实力最强大的皖系军阀领袖段祺瑞。其一贯为人刚毅专横，只关系皖系的自身利益，很快就和大总统产生了尖锐矛盾。段祺瑞又经常自命为北洋正统，是袁世凯的嫡系继承人，看不起被众人合力抬上桌面的元勋总统。

徐树铮（中）脾气急躁 得罪过很多人

他的心腹大将和国务院秘书长徐树铮，更是不加遮掩的表现出这类情绪。甚至有传言说，徐树铮请黎元洪签署法案，后者只是想翻看下内容，徐树铮就用手按住法案大声说：段总理已经看过，总统您只要签个字就行了！

不久，徐树铮又和内务总长发生矛盾，段祺瑞便下令将后者解职。但更替内阁官员的命令需大总统盖印才能够生效，黎元洪便抓住这个机会进行报复。他迟迟不给解职令盖印，引发段祺瑞的反弹。最后还是元老徐世昌亲自出面调解，让内务总长和徐树铮一起辞职，总算做到了府院双方各让一步。

出来充当和事老的徐世昌

3 一战风云

第一次世界大战爆发 也在府院之间引发斗争

1914年的第一次世界大战爆发后，段祺瑞又因北洋军效法德式而反对加入协约国阵营。在战争的前期，他都认为德国陆军天下无敌，必能夺取欧洲战场的最终胜利。哪怕青岛的基地早已被英日联军攻破，也不为所动，失去了主动捞取好处的机会。直到1917年的德国败相初露，才又摇身一变成为主战派，让民国以非常尴尬的身份加入大战。

其实，段祺瑞的真实目的争夺盟友贷款，让自己的皖系军阀就获得诸多好处。然后再用贷款买来的武器扩军，从而形成对其他势力的绝对优势。因此，所谓的参战军根本没有涉足欧洲，连次级的亚洲战场都没有参与。但却有大量的民夫苦力被派去做工，白白为自己的个人野心而抛洒青春。

所谓的参战军 只存在于照片摆拍之中

黎元洪自然不愿意看到此事发生。府院之间的矛盾再次公开，凡事都要站在彼此的对立面上唱反调。所以，在战争初期就主张积极加入协约国阵营的大总统，到1917年时却摇身一变为和平主义者，拒绝对德宣战。

既然总统府与国务院反复扯皮，国会里的议员也就分成总统派和总理派，每日都为宣战问题进行漫长论战。武夫出身的段祺瑞自然非常恼火，甚至出动军队包围议会。甚至发展到殴打和恐吓议员，试图让对德宣战案强行在过关。为了对国会施加压力，他还亲自带着全体阁僚去敦请大总统盖印，试图先造成宣战的事实。黎元洪却施展拖延战术，总是找借口让后者的愿望无法达成。

在民国初年异常活跃的段祺瑞

最终还是段祺瑞大发雷霆，自己主动提出辞职，并乘火车前往天津租借居住。这当然只是对大总统施加压力的手段，因为国务总理才是皖系军阀领袖，黎元洪一人留在京城是什么事情也办不成。后来只能请北洋元老冯国璋出面调停，总算是劝段祺瑞收回了成命。同时，国会方面也做出让步，通过对德国断交议案。但是否对宣战依然悬而未决。

为了继续给国会和总统府制造压力，段祺瑞将各省的督军请到北京召开督军团会议，让军阀们来胁迫手无缚鸡之力的议员。这些人的强势介入，又让议会长矛更加混乱。多名内阁成员都反感这种粗暴操作，主动提出辞职。内阁也因突然缺人，提出暂缓审议宣战案。

第二位和事佬 冯国璋

4 借刀杀人

张勋麾下的辫子军

关键时刻，有家报纸突然公布抖出猛料，爆光段祺瑞与日本内阁签订的借款协定内容。堂堂国务总理，竟然以大量铁路、森林利权为条件，只为换得日本银行的大笔资助。朝野瞬间哗然，黎元洪也果断下令解除其总理职务。但根据临时约法条款，大总统没有权力解除国务总理，段祺瑞便以此为理由，跑到天津去组织各省督军组成军务总参谋处，准备成立临时政府。

就在双方相持不下的时候，一贯拥有良好声望的张勋突然登场。许多人希望他能北上进行调解，让坚持不剪辫子的前朝遗老也看到了希望。他声称自己若想进京调解，黎元洪就必须先解散国会。等到大总统被迫就范，张勋的鞭子军就是反手废除了中华民国政府，宣布拥护前清的溥仪恢复帝位。著名的张勋复辟事件，就因北洋派系的内部扯皮而直接酿成。

反攻到紫禁城的皖系军队

原本一直暗箱操作的前总理，这时才终于露出狰狞面目。在他的皖系军队的猛攻下，复辟仅1个月的张勋就宣告失败。虽然其本人坚决死战到底，但拥立的皇帝一看到后花园遭飞机轰炸，就吓得打电话宣布再次退位。段祺瑞则凭借镇压复辟有功，获得了府院之争的最后胜利。黎元洪宣布辞去大总统职务，改由北洋系宿将冯国璋继任。国会也通过了宣战议案，在8月14日加入了世界大战。

但作为直系军阀的大佬，冯国璋与段祺瑞也是天然不和。后者当时自以为有大功于民国，又借到大批参贷款，想趁兵强马壮的机会用武力消灭其他势力。冯国璋却则力主以和平手段进行统一，保留各地军阀的实力以牵制强大的皖系军阀。恰逢护法战争爆发，段祺瑞以中央政府的名义让军队到南方作战，直系的人马就公然拒绝。新任大总统趁机逼段祺瑞下台，造成第二轮府院危机。

击败张勋复辟 让段祺瑞的声望达到顶峰

段祺瑞自然不会善罢甘休。他下台后就策划北方十省督军联合向提议，攻打参与护法战争的西南军阀。冯国璋觉得自己在北京站不住脚，就以亲自率军进攻的名义，带着1个旅搭乘火车返回直系的总部南京。结果半路遇到安徽督军倪嗣冲的大军阻拦，只能原路调头返回。最后，无计可施的冯国璋最后只能认输，把段祺瑞请出来继续出任国务总理。后者也凭借强大的武力挫败护法军，顺势召开了新一届国会。

按这位不败的国务总理构想，他和冯国璋双双退出职务角逐。改由老将徐世昌出马担任大总统，为持续数年的府院之争最终画上了句号。

就任大总统的徐世昌

5 无人预料的结局

第二次府院之争时期的军阀势力分布

公平来说，府院之争出现的责任不能完全推给《临时约法》。北洋军阀能够把持国政，主要还是凭借其强大军力。在这种情况下，他们只会允许最高元首按主政军阀的意志来行事。

任何自有主张的大总统，都难免陷入和军阀派系主导的国务总理之间的纷争。如果是像黎元洪这样没有后台的空头总统，府院之争或许只会造成政治混乱。一旦总统职位由其他军阀领袖担任，府院之争就有可能演变成真正战争。

遭军队短暂占据的紫禁城

然而，正是初期立法者的私心和权斗欲望，让原本是规则的章程变成了斗争工具。虽然派系利益永远是亘古不变的人间常态，但其造成的恶果可能是所有参与者都无法估计或阻止的结局。或许，北洋当局的最终倒台，才是设计者们的最终目的。

反观持续冲突数年的府院本身，基本都以《临时约法》制定的框架行事。宪法斗争并没有演化为实际的军事冲突。各省督军们虽然粗暴凶悍，也没有打破议会政治的底线。直到段祺瑞的皖系开始独霸北洋，才有直系集团选择军事冒险路线。因此，正是以府院之争和议会博弈的失败，才让民国彻底陷入了最混乱的大战时代。