法学专家： 到底谁是餐饮油烟污染监管主体？

谁应当是餐饮油烟污染监管主体？

前不久，关于餐饮油烟污染监管主体问题，理论界与实务界展开了讨论，各抒己见。经查阅已经公开发表的此类文章中，关于餐饮油烟污染监管主体问题的阐述，尚有一些深入研究和探讨的空间。因此，本文试图从理论与实践的结合上，回答“谁应当是餐饮油烟污染监管主体”的问题。

一、法定统一监管主体与其他监管主体

1.法定统一监管主体。《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第五条第一款规定“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”本条中的“统一”从汉语词义解释来说，就是“整体的、一致的”意思。引申到本条款的法意就是由政府生态环境主管部门对所辖区域的大气污染防治实施“整体的、全部的、一致的”监督管理。即确定大气污染（包括餐饮油烟污染）统一监主体是各级政府生态环境主管部门，履行大气污染防治统一规划、统一标准、统一监测等职责。

2.其他监管主体。《大气污染防治法》第五条第二款规定：“县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”本条款中所说的“政府其他有关部门”，是指国家法律、法规规定的对大气污染防治负有实施监督管理责任的“政府其他有关部门”。例如，《大气污染防治法》第一百一十五条规定：“违反本法规定，施工单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府住房城乡建设等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治：

（一）施工工地未设置硬质密闭围挡，或者未采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施的；

（二）建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及时清运，或者未采用密闭式防尘网遮盖的。

违反本法规定，建设单位未对暂时不能开工的建设用地的裸露地面进行覆盖，或者未对超过三个月不能开工的建设用地的裸露地面进行绿化、铺装或者遮盖的，由县级以上人民政府住房城乡建设等主管部门依照前款规定予以处罚”。由此可见，县级以上人民政府住房城乡建设等主管部门就是本法条规定的法定查处因建筑施工产生扬尘污染的其他监管主体。二、法律授权县级以上地方人民政府确定的监督管理部门（主体）《大气污染防治法》第五条除了直接规定生态环境主管部门和其他监管主体外，按照统一监管、分工负责的原则，同时，又授权县级以上地方人民政府自行确定监督管理部门查处餐饮油烟污染行为。

《大气污染防治法》第一百一十八条规定：“违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。

违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。

违反本法规定，在当地人民政府禁止的时段和区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，没收烧烤工具和违法所得，并处五百元以上二万元以下的罚款。”

由此可见，本条是一个法律授权条款，授权县级以上地方人民政府自行确定监督管理部门查处餐饮油烟污染行为。也就是说，县级以上地方人民政府可以决定由生态环境主管部门查处餐饮油烟污染行为，也可以决定由其他部门（例如城管综合执法部门）查处餐饮油烟污染行为。

三、应当确定生态环境主管部门为餐饮油烟污染监管主体

依据《大气污染防治法》和餐饮油烟污染执法实际，作者认为，县级以上地方人民政府应当确定生态环境主管部门为餐饮油烟监督管理部门。其理由如下：

1.《大气污染防治法》规定生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理职责，是大气污染防治的全过程监督管理。特别是餐饮油烟登记备案、行政指导、行政检查、监测监管等全部管理职能都在生态环境主管部门。因此，县级以上地方人民政府确定生态环境主管部门为餐饮油烟监督管理部门，有利于提高餐饮油烟污染监管效能，实现餐饮油烟污染的源头防治。2.按照职权法定原则，生态环境主管部门有权对大气污染防治实施监督检查。《大气污染防治法》第二十九条规定“生态环境主管部门及其环境执法机构和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，有权通过现场检查监测、自动监测、遥感监测、远红外摄像等方式，对排放大气污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行监督检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。”餐饮油烟污染监管实践也证明，生态环境主管部门具有较强的专业检测人员和检测技术，能够在第一时间检测到餐饮油烟污染行为存在，有利于证据的收集和认定，并能提高餐饮油烟污染行为处罚效率，减少餐饮油烟污染行为的发生。

3.国家机构改革方案明确规定由生态环境主管部门“统一负责生态环境监测和执法工作。”据此，《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》也明确规定“生态环境部要统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，切实履行监管责任”。因此，依据《大气污染防治法》《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》和餐饮油烟执法实践需要，作者认为，县级以上地方人民政府确定生态环境主管部门为餐饮油烟监督管理部门具有政府其他部门无法相比的优势，非常有利于强化餐饮油烟污染行为查处工作。

四、确定城管综合执法部门为餐饮油烟污染监管主体的执法困境

（一）城管综合执法部门查处餐饮油烟污染行为的困境现在，各地城管执法体制改革后，有很多县级以上地方人民政府确定城管综合执法部门为餐饮油烟监督管理主体，对餐饮油烟污染行为实施行政处罚权。然而在对餐饮油烟行政处罚权划转至城管执法部门后，由于行政许可（登记备案）、行政指导、行政管理、行政监督、技术认定（技术监测）等工作仍然在生态环境主管部门，而且有很多生态环境主管部门片面地认为餐饮油烟行政许可（登记备案）、行政指导、行政管理、行政监督职责等也随着行政处罚权的划转而转移到城管执法部门，因此，这些生态环境主管部门履职意愿大幅降低，其登记备案、行政指导、行政检查、监测监管职能基本放弃，对城管部门的执法工作采取隔岸观火的态度，任其孤军奋战、单打独斗，管理与执法严重脱节，未能形成合力，造成“源头治理缺位、末端以罚代管”的尴尬局面，致使改革后执法效能非但未能提升反而大幅下降，与改革初衷相悖，未能实现改革预期效果，餐饮油烟行政处罚权划转后违法行为也未得到有效遏制。因此，使城管综合执法部门查处餐饮油烟污染行为陷入困境。查其原因，主要是：

1.处罚权划转到城管执法部门后行政管理断链、职能边界划分不清，极易出现两部门相互脱节、相互推诿等现象。实践中的表现就是生态环境部门本应继续履行的监管职责大为松弛，力度大为下降，造成城管部门单打独斗的尴尬局面，造成执法效能低下。

2.划转的相关环保职能专业性较强，实施环保方面行政处罚的一个重大的特点就是需要专业知识和技术鉴定才能认定，如认定噪音超标、餐饮油烟造成空气污染等需要相关专业的执法人员所能运作，如由非相关专业执法人员执法，极易出现执法效率低下的现象，实践中的表现就是生态环境部门技术检测部门长期推诿不肯鉴定，结果造成大量案件因取证问题不能立案查处，因此，由非环保专业人员执法只能是低效率、低水平的执法。

（二）走出城管综合执法部门查处餐饮油烟污染行为困境的路径

1.由县级以上地方人民政府依照《大气污染防治法》规定与餐饮油烟执法实际需要，确定生态环境主管部门为餐饮油烟监管主体。

2.由地方各级政府构建城管综合执法部门与生态环境主管部门协调配合机制，改变管理与执法脱节的现象。在县级以上地方人民政府确定城管综合执法部门为餐饮油烟监督管理主体的地区，为解决城管综合执法部门与生态环境主管部门因管理执法职责、边界模糊导致推诿扯皮、内耗严重的问题，应当在市县人民政府主要领导的主持下，构建城管综合执法部门与生态环境主管部门协调配合机制，明确城管综合执法部门与生态环境主管部门防治、查处餐饮服务业油烟污染的职责边界，规定协调配合程序与时限，构建问责与追责机制。只有这样，才能充分发挥城管综合执法部门与生态环境主管部门联合执法的威力，提高执法效能，严惩餐饮油烟污染行为，为市民群众打造一个良好舒适的生活环境，实现城市让生活更美好的目标。