柏文喜：讨论PPP项目“落地”，需要首先理解PPP的本源与实质

今天，读到国家发改委和财政部PPP双库专家尹昱同志关于PPP项目“落地”这一特定词汇的辨析文章，让本人对于平时不大注意这个词汇在不同语境下的确切含义有了更为清晰的认知。尹昱先生也基于自己对PPP的理论体系的理解与实践认知，提出了在PPP领域内对于相对口语化的PPP项目“落地”一词进行确切定义的建议，就是以“项目开工”作为PPP项目“落地”的实质含义和时间节点。

尹昱先生的思考和建议是值得尊重和借鉴的，也是立足于项目实施这一结果导向，他对于“落地”这一口语化的词汇在不同语境下的确切含义的梳理和辨析是非常需要赞赏的。但从整个文章的表述来看，尹昱先生对于PPP这一公共品供给模式的理解还有失偏颇，而将PPP领域内“落地”这一口语化词汇的内涵定义为“开工”也显得过于偏狭和绝对了。

PPP作为公共品供给的一种方式，对政府独家提供公共品方式的一种替代，是向与市场主体合作提供公共品形式的一种转换。只要是包含了市场化主体在内的公共品提供形式都可以理解为PPP，只不过其中的各种细分模式，市场主体在参与程度上不尽相同罢了。由此一来，PPP项目类型自然就包括了新发起设立的项目、在建项目转为和社会资本合作的项目以及存量项目中已运营和筹备运营阶段的项目转为和社会资本合作的项目类型等，并非全部都是新发起设立的项目。因此，尹昱先生所说的签约、融资到位、开工、运营、移交等环节并非所有的PPP项目执行和实施流程中所必备的，无论是以“融资到位”还是以”开工”作为PPP项目“落地”的确切含义，自然也就不能涵盖PPP项目的所有情况了。

第一、并非所有的PPP项目都需要融资。如果社会资本方全部以自有资金来进行PPP项目建设或者以自有资金承接存量PPP项目的转让而不需要融资，则PPP项目“落地”以“融资到位”为内涵显然是不确切的。

第二、并非所有的PPP项目都包含了“开工”环节。如果社会资本方承接的是由政府方在建中的项目、已运营或正在运营筹备期的存量项目，显然“开工”环节就不是此类PPP项目所必备的，以项目“开工”作为PPP项目“落地”的内涵同样显然是不确切的。

第三、并非所有的PPP项目都包含了“投运”环节。也就是说，运营中的项目同样可以在不停业的情况下以约定的时点与条件转换为政府与社会资本方合作的项目，以“开业运营”、“投运”作为PPP项目“落地”的内涵显然也是不确切的。

归纳PPP项目从筹备到实施与移交的全过程，就PPP的本源和实质而言，所有的PPP项目中必定包含了签约、运营和移交这三个共性环节，只有这三个环节才是政府与社会资本合作来解决公共品供给的必备环节。所以如果非要对PPP项目“落地”给出确切的含义，只能从这三个环节和时点上去选择恰当的、对应的环节和时点。

下面再用排除法从这三个环节与时点上进行一下简单的讨论。

就最后一个环节“移交”而言，如果PPP项目实施了社会资本方向政府方的移交，那也就不再是PPP项目了，也就没有讨论这个PPP项目是否“落地”的必要性了。因此，首先可以排除“移交”这个环节与时点。

就“签约”这一环节而言，是所有的PPP项目所必备的，也是政府方和社会资本方合作提供公共品的法律关系成立的标志性时点。这一关系之所以成立的前提，是社会资本方和政府方都善意地认为双方的合作有利于改善和提供公共品服务的效率和质量，而且双方都已在法律意义上自愿的、相互承诺和默认具备了足够的履约能力和支持履约的必要资源。因此，以“签约”作为PPP项目“落地”的标志性时点乃至词语特定的定义在法律上是没有瑕疵的。至于融资不到位，甚至是资本金不到位导致的PPP项目无法履约和实施的问题，实际上是社会资本方对自身不具备履约能力时的一种不诚实行为，甚至是一种在某种程度上包含着为了自身利益的一种恶意的欺骗。因为就缔约的诚实与善意角度而言，如果项目融资到位在PPP合约中不构成PPP项目进入实施的约定前提，则即使在项目融资不到位的情况下，社会资本方也要穷尽一切必要的资源来保证PPP项目的履约和实施，否则就要承担相应的违约责任。

就“运营”这一环节而言，这也是所有的PPP项目所必备的，是PPP项目区别于BT和代建项目、部分政府采购项目的标志，也是PPP项目真正发挥功能，向社会公众提供相应的公共品服务的开始，是PPP项目达成预定目标的起点。因此，以“投入运营”或者“开业”作为PPP项目“落地”的标志性时点和具体内涵也是没有问题的。至于项目投入运营后是否能够在运营绩效方面达成预定的目标则是另外一回事，是PPP协议中绩效考核的问题了，但是显然这个PPP项目已经“落地”了。

综上所述，以“签约”或者“运营”作为PPP项目“落地”的环节和标示性时点都是可以的。但是如果考察“落地”一词的核心意思，还有确定和即将付诸实施的含义，那么显然以“签约”作为PPP项目“落地”的标志时点和具体内涵会更为准确。

讨论PPP项目的“落地”问题，还是首先要回到PPP这一公共品提供方式的本源和实质，这样才不会犯主观臆想的错误，也不会反过来陷入刻舟求剑式的荒诞逻辑之中。不过，就口语表述的角度而言，无论以“签约”还是“开业运营”作为PPP项目“落地”的时点标志和具体内涵，是需要区分表述语境的，因为毕竟对其所表述的真实意思的准确理解才是第一位的。

柏文喜

中国企业资本联盟副理事长、中促会政府与社会资本合作专家委员会副主任委员