经贸观察 | 美加墨协议：美重塑国际贸易规则，中国恐难与加、墨签双边自贸协定【走出去智库】

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9月底，美国与加拿大、墨西哥共同达成《美国-墨西哥-加拿大协议》（USMCA），取代已运行20多年的《北美自由贸易协定》（NAFTA）。走出去智库（CGGT）观察到，表面上看，这一全新的协议只涉及美国、墨西哥、加拿大三个主要的北美国家，但透过纸面，细究其文本，可以发现美国在这一协议中所布下的棋局：

其一，协议文本对多个领域的标准与实施做出了细致规定，显示出特朗普政府将其打造为高标准的全新贸易规则模板的强烈意图；其二，协议第32章第10条对缔约国与非市场经济国家的自由贸易协定谈判精准地施加了监管和限制，被认为是专门针对中国所设置的“毒丸”条款。

中国人民大学国际关系学院的李巍、张玉环、宋亦明在其最新的分析文章中指出，受限于条款的相关规定，在没有美国许可的情况下，中国与加拿大和墨西哥两国分别签署自由贸易协定的可能性将变得极为渺茫，这将放大美国相对于中国的权力优势。

这一北美区域内的三边贸易协议，将如何影响未来国际贸易规则的制定乃至全球贸易的走向？面对美国所显示出来的重新执掌贸易规则的咄咄逼人的姿态，中国应如何应对？走出去智库（CGGT）今日刊发李巍等人的这篇分析文章，供各位读者参考阅读。

要点

1、USMCA在文本内容、价值导向、实施标准上均与《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）高度契合，重合章节多达25处，可以说，USMCA继承了TPP的衣钵，体现了特朗普政府在贸易战略上对奥巴马政府的高度延续：即以高标准自由贸易协定引领国际贸易规则发展方向的雄心。

2、USMCA有三根核心的支柱：公平贸易、保护数字贸易和知识产权、对国有企业和汇率操纵等不公平做法严加限制。上述三点内容将成为特朗普接下来的“谈判模板”。

3、协议生效后，加拿大与墨西哥在中美贸易摩擦中将被迫选边站队，受限于条款的相关规定，在没有美国许可的情况下，中国与加拿大和墨西哥两国分别签署自由贸易协定的可能性将变得极为渺茫。美国若将该条款纳入同欧盟和日本的贸易协定，中日韩FTA和RCEP谈判也将受到重大影响。

正文

文：

李巍

中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员

张玉环

中国人民大学国际关系学院经济外交项目组成员，中国国际问题研究院助理研究员

宋亦明

中国人民大学国际关系学院经济外交项目组博士研究生

9月30日，美国在与加拿大历经了一年多马拉松式的贸易谈判之后，最终达成了协议，双方决定联合墨西哥全面修改了已运行二十余年的《北美自由贸易协定》（NAFTA），推出全新的《美国-墨西哥-加拿大协议》（USMCA）。该协议的达成是特朗普政府继8月27日与墨西哥初步达成《美墨贸易协定》、9月24日与韩国正式签署新版《美韩自由贸易协定》后在国际贸易领域中所取得的第三个重要进展。

此外，美国还正在与欧盟、日本紧锣密鼓地开展三边贸易协定谈判，目前谈判已经进行了四轮。经过一年多的“恩威并济”，特朗普政府在近期“连下数城”，不仅掀起了一股重塑世界贸易格局的旋风，更是拉开了重写国际贸易规则的大幕。

USMCA内容：突出“公平性”与“高标准”

从美加协议内容来看，正如特朗普所宣称的，USMCA是一个“里程碑式”的协定，充分体现了特朗普政府“自由、公平且对等”的国际贸易价值导向，其中，“公平性”与“高标准”是两大看点。

一方面，同NAFTA相比，USMCA在包括汽车、乳制品、日落条款等争议条款上有较大更新，谈判各方均互有让步。美国在汽车和乳制品条款方面有较大斩获。USMCA规定，零关税汽车75%的零件必须来自北美地区，高于此前62.5％的标准。协议还要求，零关税汽车40%-45%的零部件必须由时薪最低16美元的工人所生产。

此外，协议保留了特朗普政府对进口汽车加征25%关税威胁的能力，但根据协议附加条款，如果美国根据“232”国家安全调查对进口汽车征税，从加拿大和墨西哥进口的乘用车、皮卡和汽车零件基本上免受关税威胁。

此外，加拿大在乳制品条款上做出让步，同意取消“7级”的乳品定价协议，向美国开放约3.5%的乳品市场份额。

相应的，美国在日落条款和争端解决机制方面有所妥协。USMCA规定，新协议将有16年的期限，每6年审查一次，此前，美国提出对NAFTA每5年一审，引发加拿大和墨西哥反对。此外，在加拿大力争之下，USMCA将第19章争端解决机制保留下来，而此前，美国主张取消NAFTA中的贸易争端解决机制。

另一方面，美国力将USMCA打造为高标准的“21世纪新贸易规则”。从协议文本来看，USMCA共分为34个章节，对国民待遇与市场准入、原产地原则、海关管理与贸易便利化、贸易救济、投资、跨境贸易服务、数字贸易、知识产权、劳工标准、环境标准、监管实践、争端解决等多个领域的标准与实施做出了细致的规定。

USMCA在文本内容、价值导向、实施标准上均与《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）高度契合，重合章节多达25处，可以说，USMCA继承了TPP的衣钵，体现了特朗普政府在贸易战略上对奥巴马政府的高度延续：即以高标准自由贸易协定引领国际贸易规则发展方向的雄心。

美国贸易代表莱特希泽也指出，USMCA有三根核心的支柱：公平贸易、保护数字贸易和知识产权、对国有企业和汇率操纵等不公平做法严加限制。上述三点内容将成为特朗普接下来的“谈判模板”。

特朗普双边贸易谈判战略：稳步推进

在关税“大棒”威胁之下，特朗普政府双边贸易谈判战略似乎在稳步向前推进。美韩、美加墨新贸易协定相继达成，特朗普政府的“双边先行”“以双边促多边”的贸易政策方略已经非常清晰。自1984年同以色列签署的第一个双边自由贸易协定（FTA）生效以来，美国政府建立了以北美地区为核心的涉及区域、多边以及双边的复合自贸协定网络。

而今，特朗普积极追求双边贸易谈判，一方面试图同欧盟、日本等主要贸易伙伴国开启新的贸易谈判，另一方面则重新修订已有FTA，并致力于构建以美国为核心的“自由、公平且对等”的双边自贸网络。

特朗普政府希望通过双边贸易谈判以及重谈FTA达到以下两大目的。

一是实现同贸易伙伴国的“公平贸易”，解决美国贸易赤字问题。特朗普政府对现有FTA存在不满，认为美国无法从“特惠型贸易网络”中获益，因此主张对美国签订的FTA进行重新谈判，推翻过去对美国不利的规则，维护美国劳工利益。

二是将FTA谈判视为掌握新一轮国际贸易规则制定权的重要途径，特朗普政府对部分进口商品实施高关税、阻止WTO争端解决上诉机构法官甄选程序等政策举措对现有国际贸易体系形成重大冲击，而启动同多个国家的双边贸易谈判则体现出其对国际贸易规则“先破后立”的意图。

截至目前，特朗普政府所追求的“自由、公平且对等”的对外贸易政策基本上都是在关税“大棒”的威胁之下达成的，深谙“交易的艺术”的特朗普擅长通过极限施压迫使贸易伙伴国对其让步。特朗普政府的“讹诈”和威胁策略也更容易在双边谈判中发挥出来，相比区域和多边FTA，双边FTA更具操作性，且美国可凭借强大的经济实力和广阔的市场吸引力占据谈判主导地位，而实力最弱的墨西哥是第一张“倒下”的多米诺骨牌。

上任以来，特朗普政府实施的高压型贸易保护政策作用日益显现出来，钢铝关税被美国视为重要“武器”，迫使其贸易伙伴国重启贸易谈判，以换取美国对本国输美钢铁和铝产品的“关税豁免权”。

在此背景下，美国同加拿大、墨西哥开启了NAFTA重谈进程，同韩国进行了新的自贸协定谈判。继美韩签署新版FTA，美加墨达成新贸易协定后，欧盟和日本也将迫于美国“关税战”压力，寻求同美开展双边和三边贸易谈判。

USMCA影响：美重塑国际贸易规则

第一，从协议内容来看，美国“如愿以偿”打造了新的“公平”贸易协议。

一直以来，特朗普政府控诉美国在NAFTA中遭受“不公平待遇”，USMCA使美国在汽车和乳制品等领域取得一定胜利，为推动制造业回流以及共和党在中期选举中赢回农场主选票和巩固铁锈地带的选票提供了机遇。

相比之下，加拿大和墨西哥在特朗普政府咄咄逼人的汽车关税和钢铝关税“大棒”威胁下，不得不步步退让，尤其是加拿大在未能将美国钢铝关税完全取消的情况下即宣布达成新的贸易协定，这背离了此前加拿大总理特鲁多先取消钢铝关税再签署协定的立场。另外，新规要求的至少40%的汽车零部件由时薪不少于16美元的工人制造，这一规定将对时薪较低的墨西哥汽车制造业将带来一定冲击。

第二，USMCA倡导的高标准贸易规则为美重掌国际经贸秩序主导权奠定基础。

USMCA与TPP一脉相承，甚至在TPP基础上有所突破，协定不仅涵盖了传统议题，例如货物贸易市场准入、农产品、贸易便利化等，还对经济全球化及新技术深入发展带来的新贸易议题做出回应，包括数字贸易、跨境金融服务等，此外，协定对劳工标准、环境保护、知识产权、竞争政策、国有企业等边境内议题的关注进一步深化，还加入了宏观政策与汇率问题章节。

USMCA尘埃落定，成为美国重掌国际规则制定权的开始，美国试图将这一当前覆盖内容最广泛的贸易协定作为未来双边贸易谈判的模板，这将巩固以美国范式为基础的国际贸易体系，并可能形成国际贸易规则新壁垒。

第三，USMCA的达成将成为美国施压WTO改革的重要筹码。

上世纪90年代，美国曾推动NAFTA谈判以施压关贸总协定下的乌拉圭回合谈判，当前特朗普政府意欲借助USMCA施压WTO改革。特朗普政府多次指出美国“受到WTO不公正的对待”，认为该组织很多成员国以发展中国家的身份享受了不公平的豁免或者采取扭曲市场的不公平竞争政策，而WTO对此束手无策。USMCA无疑为WTO改革提供了带有美国价值导向的方案。

协定在第一章大量引述和采用了WTO《关税及贸易总协定》的概念、文本和理念，这表明该协议仍然属于WTO框架下的贸易协定，且协议涉及诸多在WTO框架下难以达成协定的议题，可能成为特朗普政府推动WTO改革的范本。

第四，USMCA为中国施加了新的经贸压力。

该协议第32章第10条对缔约国与非市场经济国家的自由贸易协定谈判精准地施加了监管和限制。相关条款要求某一缔约国需要向其他缔约国透露与非市场经济国家进行自由贸易协定谈判的目标、必要的信息与协议文本，甚至规定一旦某一缔约国与非市场经济国家签订了自由贸易协定，其他缔约国有权终止该协议。

这一“霸王条款”潜在的防范对象不言自明，虽然协议条款只适用于美国、加拿大和墨西哥三国，但是不被美国承认为 “市场经济国家”的中国却作为连带方首当其冲。

协议生效后，加拿大与墨西哥在中美贸易摩擦中将被迫选边站队，受限于条款的相关规定，在没有美国许可的情况下，中国与加拿大和墨西哥两国分别签署自由贸易协定的可能性将变得极为渺茫，这将放大美国相对于中国的权力优势。更为严峻的是，美国若将该条款纳入同欧盟和日本的贸易协定，中日韩FTA和RCEP谈判也将受到重大影响。

过去，中国曾通过设立上海自贸试验区、加快国内改革应对TPP给亚太贸易秩序带来的冲击。如今，面对特朗普政府所发起的新一轮进攻型的贸易战略，中国必须保持沉着冷静，通过展开积极的经济外交扩大自身“朋友圈”，并且以更加主动的开放和改革姿态来应对这一轮国际贸易环境的大变局。

来源：参考消息网

作者简介

李巍

中国人民大学国际关系学院教授，国家发展与战略研研究员；担任《中国经济外交蓝皮书》主编，《世界政治研究》副主编，《外交评论》、《国际政治科学》和《国际展望》编委，中国经济外交研究会副秘书长。

主要研究领域：国际政治经济学、中国经济外交、美国国际经济政策。曾先后在康奈尔大学、美国亚太安全研究中心等机构担任访问学者。著有《制度之战：战略竞争时代的中美关系》（2017年）、《制衡美元：政治领导与货币崛起》（2015年）、《制度变迁与美国国际经济政策》（2010年）等。在《中国社会科学》等主要学术刊物上发表中英文学术论文数十篇。

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