我国新型城镇化背景下如何实现农民土地财产收益

根据国际经验，当经济社会发展到较高水平，家庭收入构成将发生重大变化，财产性收入逐渐成为家庭收入的重要构成部分。随着我国城镇化迅速发展，城乡二元结构日趋强化、城乡居民收入差距拉大、人口城镇化与土地城镇化失衡等问题显化，大量在城市就业及生活的流动人口，因无法获得有力的财富支撑，难以承担市民化的成本。目前我国土地财产性收入是农民收入中的短板，一方面，农村建设用地因人口迁移大量闲置，因缺乏有效的市场化渠道造成土地财产巨大浪费，农民土地财产性收入渠道受限；另一方面，因进入城市的人口增加，城市土地需求增加，拉动土地财产增值空间增大。如何让农民获得更多的土地增值收益也成为城乡协调发展、一体化发展的重要方面。因此，如何将农村土地资源资产化，如何畅通农民土地财产收入实现渠道，成为我国新型城镇化、新时期城乡融合发展的重要课题。

对于农民土地财产性收入实现问题，首先要有“产” 才能谈得上有“财”，也就是说先要落实和保障农民土地产权权能，才能凭借其获得土地财产性收入；实现农民土地财产性收入增长，要么增加土地财产的量和提高土地财产的质，要么在土地财产性收入分配中让农民获得更多的份额。

近年来，我国鼓励多渠道增加居民财产性收入，并不断深化土地制度改革，积极探索农民土地财产性收入充分实现的途径、渠道。当前国家试点的征地制度改革、集体经营性建设用地入市改革及农村宅基地制度改革的土地制度“三项改革”，其重点就是探索如何建立和强化土地资源资产配置的市场化机制，如何建立和完善农民分享城镇化发展中的土地财产性收入的长效机制。党的十九大报告提出乡村振兴战略，强调完善承包地“三权” 分置制度，该项改革通过落实集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权直接或间接增加农民土地财产性收入。2018 年中央一号文件要求探索宅基地“三权” 分置改革，通过落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入。

《新型城镇化背景下农民土地财产性收益研究》（杨庆媛等著. 北京: 科学出版社，2018. 5）基于新型城镇化发展和乡村振兴战略实施的宏观背景，围绕“人” “地” “财” 三个系统，以人地协调理论、城镇化理论、制度变迁理论、土地发展权理论等为理论指导，探索新型的城乡关系，探讨城镇化进程中土地物质形态和土地发展权益变化与农民土地财产性收入增长的关系，进一步整合完善我国新型城镇化背景下农民土地财产性收入的实现渠道，根据我国农用地、农村建设用地等不同类型农村土地资源的财产化路径，多维度构建我国新型城镇化背景下实现农民土地财产收益的基本思路与框架，提出适应我国国情的农民土地财产性收入增长的实现渠道及相配套的政策体系。

▲ 新型城镇化背景下农民土地财产性收入

实现渠道与改革路径研究框架

主要内容

围绕上述思路，全书分为三个部分共9章，具体内容如下。

▋ 第一部分为研究背景及理论阐述部分，包括第1 ~ 3 章。

在第1 章综合阐述本研究的背景与研究价值、思路、方法等的基础上，第2 章进行了新型城镇化与农民土地财产性收入增长的理论分析，介绍了新型城镇化中的“人-地-钱” 挂钩原理，提出了“人-地-钱” 挂钩模式的运行机制。在对农民土地财产性收入内涵与特点分析的基础上，从人的城镇化与市民化成本、土地财产收益实现与农民市民化能力、土地物质形态城镇化与农民土地财产性收入增长、土地发展权城镇化与农民土地财产性收入增长、人口就业城镇化与农民土地财产性收入增长五个方面分析新型城镇化与农民土地财产性收入实现及增长的内在联系，从国家政策需求和农民个体需求两方面阐述了新型城镇化与农民土地财产性收入增长的联动改革需求。

第3 章主要围绕土地财产性收入来源及构成的内容，总结分析我国农民土地财产性收入构成及变化趋势，阐述了产权和用地类型等不同视角下的土地财产性收入构成。

▲ 城镇化进程中“人-地-钱” 挂钩示意图

资料来源: 冯长春等，2016

▋ 第二部分为农民土地财产性收入来源及实现渠道的具体分析部分，包括第4 ~8 章。

第4 章主要研究基于财产价值潜力测算的农民土地财产性收入增长空间。从三个方面认识其增长空间: 基于来源视角的财产价值潜力、基于实现方式的财产价值潜力和基于交易对象的财产价值潜力。以重庆市为案例，估算以盘活农村集体建设用地为来源的财产性收入增长潜力空间，以及以耕地质量提升为来源的土地财产性收入增长潜力空间。

第5 章着重分析土地发展权转移中的农民土地财产性收入实现的问题，阐述了城乡建设用地增减挂钩的原理及其中的土地发展权转移与农民土地财产性收入实现的内容，并以天津“宅基地换房” 模式、浙江嘉兴“两分两换” 模式及重庆的地票模式等为案例剖析土地发展权转移中的农民土地财产性收入实现方式。

▲ 城乡建设用地增减挂钩原理

第6 章主要分析集体经营性建设用地入市促进农民土地财产性收入增长，并将多个集体经营性建设用地入市试点模式进行多方面的比较，如入市方式、主要做法和收益分配。重点分析了重庆市大足区、四川省成都市郫都区及泸县集体经营性建设用地入市促进农民土地财产性收入增长的机制，分析了农村集体经营性建设用地入市促进农民土地财产性收入增长的制约因素，提出了完善相关法律法规及产权制度、完善集体建设用地市场机制、优化收益分配机制、发展农村金融市场等措施。

第7 章则分析农业综合开发与农民土地财产性收入之间的关系，阐述了农业综合开发财政投入补助项目促进农民土地财产性收入增长实现的渠道，并以重庆市永川区、渝北区、云阳县为案例，分析每种模式的具体实施方式及效果。在此基础上，提出了农业综合开发促进农民土地财产性收入增长的制约因素及改进措施，完善了农业综合开发与农民土地财产性收入的理论。

表 农村集体建设用地流转(入市)自主探索主要模式概览

第8 章主要分析土地征收过程中农民土地财产增值机制及农民土地财产收入类型，进一步分析土地征收过程中农民土地财产性收入增长的现实困境，并通过对比美国、日本、德国、法国的土地征收制度，提出征地补偿制度的改革方向及具体路径。

▋ 第三部分为农民土地财产性收入实现的保障体系部分，也就是本书的第9章。主要探讨农民土地财产性收入实现的保障机制与政策协同，从内部机制创新、外围策略和保障机制等方面构建农民土地财产性收入的体制机制联动创新体系。

▲ 土地财产增值的动力机制

资料来源: 杨庆媛，2002

创新特色

本书的特色主要体现在三个方面:

▋ 1. 将新型城镇化与农民土地财产性收入作为一个有机系统进行研究，将农民土地财产性收入的增长问题纳入与以人为核心的新型城镇化的发展框架中，将农民市民化和土地财产化相结合，即“人-地-钱” 挂钩，以人口、土地、资金要素城乡流动为纽带，系统探讨新型城镇化与农民土地财产性收入的互馈作用机制。

▋ 2. 研究内容安排不仅涉及对农民土地财产性收入的宏观层次探讨，而且结合城镇化发展的空间特色和阶段特征，从城乡之间“人” 和“地” 两个相互关联的要素出发，结合农民土地财产性收入政策因素，对新型城镇化背景下农民土地财产性收入增长的需求、现实、障碍及改进等方面进行系统的分析。

▋ 3. 理论研究与实证研究相结合。本书的核心内容均选取了相应的典型案例或问卷调查数据进行实证分析，从中探寻农民土地财产性收入增长的理论机制；评价促进农民土地财产性收入增长的实践绩效，为提出农民土地财产性收入增长的模式及政策系统提供案例支持。

▲ 地票交易与空间转换协调“红-黄-绿” 的关系

地票制度促进了城乡建设用地的空间置换，也能够更好地协调建设用地、耕地和生态用地即“红-黄-绿” 对土地用途的空间竞争关系。

本书以“人、地、钱” 三个要素为纽带，系统探讨了新型城镇化与农民土地财产性收入增长的互馈作用机理，突出了宏观层次与微观视角的融合，理论分析与实证研究的结合，明晰了农民土地财产性收入增长的需求、现实、障碍及改进方向。以期为新型城镇化道路选择、农民财产性收入增长实现、农村土地制度改革等提供理论依据和案例支持。

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地票制度：城乡建设用地置换机理与风险研究

本文摘编自《新型城镇化背景下农民土地财产性收益研究》（杨庆媛等著. 北京: 科学出版社，2018. 5）一书“前言”，有删减，标题为编者所加。

ISBN 978-7-03-057043-7

责任编辑: 李 敏 杨逢渤

（本文编辑：刘四旦）

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