运营商经营“靓号”业务究竟合法吗？

手机号码，又称MDN号码，即本网移动用户作被叫时，主叫用户所需拨的号码。移动互联网的兴起，让手机号码成为现代人生活中不可缺少的信息工具，手机号码在为用户提供便捷服务的同时，也因承载了过多的附属信息而引发诸多社会问题。

今年8月9日，黄山市工商局下达行政处罚决定书，对辖区内三大运营商的“靓号”业务各处罚款4万元，并要求停止违法行为。工商局认为，运营商在没有相关法律法规规定的情况下，从国家码号资源中划分出所谓的靓号（吉祥号码），自行制定管理办法和使用规则，并与消费者签订格式化协议，强制消费者在选择使用这些号码时附加月最低消费、高额预存话费、号码使用时限、号码限制转让等不合理条件，涉嫌违反了《消费者权益保护法》和《安徽省消费者权益保护条例》的规定，侵害了消费者的自主选择权和公平交易权。

根据《中华人民共和国电信条例》和《电信网码号资源管理办法》相关规定，码号资源属于国家所有，国家对码号资源实行有偿使用制度。国家应当是手机、号码的所有权主体，运营商通过向国家交费获得有偿使用权之后，可以把码号资源投入市场分发分配。

目前已有数十起地方法院公开网拍被执行人手机靓号的案例，低则数万，高则数十万，成交价格不菲，在一些城市通过靓号还可以获取贷款，这一系列事实也承认了手机靓号是有超额价值的。

靓号经营是否该罚？保底消费等套餐模式是否属于不合理收费？运营商为何不服？申请行政复议能否挽回颓势？运营商的靓号管理再一次被推上风口浪尖，在业内引起强烈反响，笔者拟就此问题发表浅见。

（一）靓号如何定义

传统的手机靓号大致分为五类：一是连号，从2位数字到10位数字不等，连号数越多号码价值越高，如134567890xx类型；二是规律组合的号码，如1234或者6688之类；三是特殊意义的号码，包括号码后4位对应的是纪念日，如某人以其出生日期制定的号码，或者情侣号、兄弟号，即顺序相连或相似的号码；四是含区号的号码，如浙江的手机号码如含有0571字样则较受欢迎；五是老号段，如1390号段因最早放号，在用户眼中成为“身份的象征”；六是带有“吉祥”数字的号码，如国内用户普遍喜欢8或6，寓意“发”和“顺”，带有8和6越多的号码越值钱。

实践中，时代的发展又赋予了靓号另一含义。自从虚商参与市场竞争后，17X号段因实名制、猫池养卡等问题迅速贬值，成为用户眼中的“诈骗、营销”号码，甚至一些平台直接拒绝17X号段注册，连累运营商自身的176/177/178号段也在用户选号时被“嫌弃”，同样条件下，其他号段相较于17X号段，也成了另一种意义上的“靓号”。

（二）靓号来源内幕多

手机靓号的获取渠道有多个，成本相较悬殊。大多数靓号来自运营商和运营商代理的渠道，但也存在不法黑产，黑产获得靓号的手段花招迭出：与黑客撞库类似，伪造号码使用者的证件，并利用运营商的漏洞进行补卡过户；利用扫描软件，扫描运营商所有号段的靓号，一旦发现靓号停机或被消号，立即申请此号码；采用呼死你等设备骚扰靓号使用者，逼迫其放弃或转让该靓号……收号、养号、卖号、销售市场分工有序。

（三）码号资源短缺催生“选号难”

日常使用的13X号段，所含的号码数量最大理论值为1亿，近年来陆续增加了14、15、16、17、18、19等号段，总号码规模为几十亿个。但排除特殊通信领域专用号码后，实际可供用户使用的号码并没有这么多。按照电信号码使用规则，通常达到理论容量的50%即意味着号码资源利用率接近饱和，需要扩容。

随着物联网等新技术发展，智能终端快速普及，未来对于移动号码数量的需求将是空前的。2017年8月工信部向三大运营商颁发了新号段的《电信网号码资源使用证书》，其中166、199开头的号段就是专为物联网业务提供服务的。但并不是号段中任何数字均能自由排列组合，例如，199（0～9）号段不可能出现19999999999这个号码，因为不符合手机号码的编码规则。

据全球移动通信系统协会（GSMA）统计，截止到2017年，中国机器与机器间无线通信（M2M）联接数接近2.4亿，可见未来相关领域的移动号码需求缺口相当大，做号码规划时，需未雨绸缪为新技术发展预留资源空间，未来不排除开通2、3…开头的新号段来增加容量。

由此可见，号段属于“稀缺资源”，靓号更是稀缺中的翘楚。为节约码号资源，回收二次号已经成为新放号中的主力号码，目前市场上除了新出的特殊号段外，如工信部发布的《电信网码号资源使用证书》（2018年第1批）显示，中国移动拿到了165开头的号码，其他普通号段基本都是二次号，二次号中几无可能存在靓号，这导致市场上的靓号囤积居奇的现象越发严重。

（一）保底消费、预存话费是否违规？

2014年5月，国家发改委联合工信部发布了《关于电信业务资费实行市场调节价的通告》（工信部联通[2014]182号），规定“所有电信业务资费均实行市场调节价。电信企业可以根据市场情况和用户需求制定电信业务资费方案，自主确定具体资费结构、资费标准及计费方式。”意味着政府对通信资费的行政干预全面放开，通信市场的资费套餐进入到市场调节价时代。同年7年，《电信条例》第二十三条修改为：“电信资费实行市场调节价。电信业务经营者应当统筹考虑生产经营成本、电信市场供求状况等因素，合理确定电信业务资费标准。”自此，通信行业的资费套餐的定价由政府定价、政府指导价和市场调节价的定价模式正式的进入到完全市场调节价时代。

2014年10月，工信部公布《关于废止和修改部分规章的决定》中，删除《电信网码号资源管理办法》第十八条第三款中的“未经电信主管部门批准，不得擅自拍卖用户码号资源”，将第四十条第三项中的“擅自拍卖用户码号资源的”修改为“向用户收取选号费或占用费的”。

由此看出，靓号选号费、占用费违反国家相关政策规定，运营商在靓号经营中也早已闭口不提“选号费”， “保底消费、预存话费”究竟属不属于“选号费、占用费”的一种，是“换汤不要药”还是大相径庭?在市场调节价的大环境下，究竟是要“抠字眼”认为凡是条文未提及的均合法，还是认定运营商打了“擦边球”，保底消费、预存话费等同于选号费？

结合相关案例，笔者认为，在不违反法律法规的情况下，对法条的理解不应轻易采取衍生或者扩展解释。“保底消费、预存话费”作为市场上出现已久且普遍存在的行业模式，目前并没有法律法规或政策性文件禁止该类行为，市场之所以存在这样的模式是基于用户有此需求基础，将定价权利回归于运营商，运营商可根据码号资源和市场情况来制定资费方案，在一定程度上提供了明码标价的公开透明的选号方式。

对于靓号等稀缺的电信资源，在市场中的使用价值必然与普通号码不同，普通号与靓号本身就是用户凭借自身喜好划分而来，运营商在细分市场中根据用户的需求旺盛与否设置不同产品的价格，这是市场选择的结果，和市场需求层次的不断分层存在必然联系，是对稀有资源的配置，用户通过使用此类特殊号码或是给工作和生活带来便利、或是满足了心理上的优越感，并就收取话费服务与运营商达成一致，该种消费运营模式与现行法律、法规并无冲突，未被明令禁止，运营商拥有自主经营权。

用户明知靓号有相应的套餐资费标准，一方面选择享受稀有号码资源，另一方面又要求运营商低价收费，不符合现行电信服务方式的多样化和市场需求的多元化，也不符合市场调节价的规律和要求。用户在选择号码和套餐时，应根据自身消费能力及需求，尽到审慎义务。

（二）契约自由还是霸王条款？

运营商是否能在用户选择使用靓号时附加保底消费、预存话费、号码使用时限、号码限制转让价格等条件，笔者认为，这取决于双方签订的服务协议。用户在办理入网手续时，协议里如有明确约定，只要客户签字认可，双方的约定对合同当事人均具有约束力。合同约定期满后，双方回归于无约定状态，除非入网协议中明确约束了资费缴纳模式，否则客户就重新拥有对资费的选择权，有权更换低资费套餐。

如果合同条款模糊，双方对合同内容理解出现分歧，根据《合同法》第四十一条相关规定： “对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释”，此时按用户的理解为准。

值得注意的是，格式合同并不等于霸王条款，霸王条款指经营者单方面制定的逃避法定义务、减免自身责任的不平等格式合同、通知、声明和店堂告示或者行业惯例等。格式合同是合法的合同形式，霸王条款不合法。只有格式合同中的条款符合出现合同法中规定的“提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的”情况，该条款才无效。

（三）过户时怎么收费？

过户就是原用户把自己和运营商签订的服务协议里的权利义务一并的概括转让给新用户，根据《合同法》第八十八关于合同转让规定，过户需要争得合同一方当事人的同意才可以，即运营商有权选择是否同意客户把自己使用的手机号码转让给他人。如果运营商同意过户，新用户需要概括承受原用户的权利义务，若原用户对靓号有保底消费，新用户也要承接原来的义务继续支付相应费用。当然运营商也可以和新用户重新签订资费套餐协议，这一切都建立在双方平等自愿的基础上。

（四）履行先合同义务防止缔约过失

运营商应在用户入网前对资费套餐作出明确说明，包括口头告知和书面告知两种方式，采用口头方式的，需通过签字等方式予以确认和保存原始资料，在用户作出明确同意的前提下提供服务，保证用户的知情权和自由选择权。如果双方就是否告知或提醒产生分歧，运营商需承担已告知或提醒的举证责任，否则需承担举证不利的法律后果。

时代的发展正在撬动各行各业的旧观念和旧习惯，手机号码已经成为越来越重要的个人标识，也成为移动互联网用户最重要的安全堡垒，运营商唯有合规经营、严格自律，肩负起自我监督的主体责任，才是行业健康发展的根本前提，也才能为构筑经济社会发展新动力保驾护航。

文：浙江省通信管理局 王君兰