曹佐燕：中共对旧政权公务人员处置政策的演变 (1945-1952)

中共入主大城市， 起自1945年末， 由此引发了对旧人员的处置问题。一方面， 根据马列主义关于“彻底砸碎旧的国家机器”的国家学说， 中共要建立新政权， 必须依靠自身的力量， 清退所有的旧人员;另一方面， 由于自身干部力量不足， 加之缺乏城市建设与管理经验， 中共要保证城市的顺利接管， 依靠旧人员又是便宜之计。由此， 旧人员被中共视为“胜利负担”。

为保证京津大城市的完整接收和顺利接管， 中共提出对旧人员实行“包下来”的政策。“包下来”政策对中共完成城市接管和权力交替产生了重大作用， 也关系到1 000万国民党党、政、军人员的命运。对于如此庞大的群体和影响深远的政策， 目前学界的研究多聚焦于1949年前后的政策实施， 默认政策的稳定性， 将处置旧人员过程中的偏差都归责于地方。笔者认为， “包下来”政策仍有继续讨论的必要。本文将立足于国内国外的宏观视野， 揭示“包下来”政策的来龙去脉以及在不同阶段的内涵变化， 全方位透视中共对旧政权公务人员处置政策的演变及其逻辑。

一砸烂旧政权:中共入城之初对旧人员的政策

1945年秋， 中共中央根据日军投降后的局势， 确定了“争取独占全东北”的战略决策， 派遣干部和军队接收敌伪政权。许多老干部熟读列宁的《国家与革命》， 强调“打碎、摧毁‘现成的国家机器’， 而不只是简单地夺取这个机器”， 并以此来指导政权的接收。沈越和李玉纯接管吉林市政府时， 囿于没有军队和其他干部， 只能暂留一些旧人员。很快， 上级派任为市政府秘书长的老干部援用列宁的《国家与革命》， 斥责吉林市政府留用旧人员是犯了“右倾主义”的错误。对此， 沈越表示难以接受， 当初接收政权时， 仅有他和李玉纯两人主持工作， 为稳定秩序， 他们别无选择。后来， 长春失守， 大批干部撤到吉林。沈越借此机会， 替换了剩下的旧人员。

1946年4月28日， 东北民主联军进驻哈尔滨， 接管旧政权， 建立新政权。新成立的市政府认为旧人员不能执行为人民服务的政策， 甚至有一部分干部认为“旧社会的一切秩序都应该取消”。在这种思想的主导下， 到1947年1月， 市政府由原来的1 200人减少到290余人， 其中旧职员减少了1 060人， 仅剩140人。到1947年10月， 市政府工作人员增加到406人， 旧职员只剩下技术人员和业务骨干近100人左右。为站稳脚跟， 中共发动和组织群众进行反奸清算斗争， 大量资本家、旧人员遭遇斗争清算， 或被拘捕或被没收财产， 城市经济也由此遭受损失。中共收复井陉、阳泉等重要工业区时， 部队、民兵、民夫与后方机关“乱抓物资， 乱搬机器”;收复张家口时， 领导机关迁至城市， 许多干部随即入城， 在城市中“乱抓乱买东西”， 贪污腐化也时有发生， 使这些工业区受到致命的破坏。中共在接管城市政权、恢复城市秩序方面面临着极大的挑战。随着收复城市的增多， 中共开始强调维持城市秩序的重要性， 防止大量破坏经济行为的发生。

石家庄是新中国建立前中共第一个正式决定要牢牢占住并加以建设的重要城市。进攻石家庄之前和攻入城市过程中， 中共训令干部注意保护机器、物资及一切建筑物， 不准随意抓取物资， 为此不惜实行戒严， 断绝交通， 并枪决数人。中共的严厉手段改变了之前对城市的破坏行为， 有效地保护了城市， 但仍旧延续了对旧人员的斗争政策。1947年11月， 中共攻克石门市 (后改称石家庄市) ， 建立了第一个以城市为中心的人民政权， 并迅速肃清“不纯洁分子”， 遣散旧人员， 将原行政机构、公用事业和公营企业工作的旧人员， 作为“革命新秩序”的对立面“一概踢开”。石家庄市敌视和遣散大部分旧人员的做法， 导致许多部门管理人员和技术人员奇缺， 不得不临时大量培训新人员。在工作中， 石家庄市政府总结经验教训， 向上级建议“今后解放城市， 不仅接收物资， 还要接收旧职员。否则， 恢复城市、安定社会秩序以及恢复生产建设城市要走弯路”。鉴于干部短缺的现实需要， 中共吸取了石家庄的经验教训， 下令维持工厂和企业的原状， 暂时保留工厂和企业中的旧制度和旧职员。此时接收的旧人员还仅限于生产部门的工作人员， 对于行政机关的公务人员， “留用少数有用者外， 即向平津及其他城市释放”。

随着一些旧人员逃至济南， 中共斗争旧人员的传闻迅即传入济南。国民党借此进一步宣传和夸大中共对旧人员的打击， 引发旧人员的集体恐慌。1948年9月24日， 解放军进驻济南。大量机关人员因害怕被惩办， 急忙焚毁文件， 四散藏匿。及至中共干部赶往各部门接管时， 发现行政机关多人去楼空， 满地纸灰。鉴于之前入城之初出现的大量破坏行为， 华东局成立了军事管制委员会， 派遣3个教导团全部开入济南， 分区警戒， 确保有步骤、有重点、有秩序、有领导地接管。即便如此， 中共的接管工作依然困难重重。初期中共干部以农村的观点看待城市， 不争取、不录用旧人员， 及至工作之际， 又意识到城市工作极其复杂， 而自身干部力量不足， 工作能力低， 不能不依靠旧人员。对此， 曾山总结经验认为， 为尽快恢复秩序， 不仅应该接收生产部门的物资和旧人员， 还应该争取一切机关、学校等部门的旧人员“交代式的接管”。

至此， 中共开始意识到旧政权公务人员对恢复秩序的重要性， 强调大胆留用这些人员。1948年10月19日， 中央要求东北局和华东局领导人在攻破长春后， 必须争取一切有用的人员， 暂无安排的人员“一律向沈阳送走”， “沈阳解放后向平津送走。平津解放后， 向南方送走”。

二“胜利负担”:“包下来”政策的实施

1948年11月2日， 沈阳告破。陈云结合济南旧人员大量逃匿的教训以及石家庄等城市的接管经验， 确定了“各按系统， 自上而下， 原封不动， 先接后分”的接收方法， 只撤换旧政权部门的领导， 其他旧人员均按原职上班。

此时北京和天津即将解放， 其接管结果关系国内与国际观瞻， 中共特别重视京津的接管， 重视从各个城市的接管工作中吸取经验， 避免混乱。沈阳的顺利接管给予了中共以有力启发。12月22日， 平津前线司令部发布“约法八章”的公告， 其中第五条便是在沈阳经验的基础上进一步阐释， “除首要的战争罪犯及罪大恶极的反革命分子外， 凡属国民党省、市、县各级政府机关的官员、警察人员、区镇乡保甲人员， 凡不持枪抵抗、不阴谋破坏者， 本军一律不加俘虏或逮捕。并责成上述人员各安职守， 服从本军及民主政府的命令， 负责保护各机关资财、档案等， 听候接收处理。这些人员中， 凡有一技之长， 而无反动行为或严重劣迹者， 民主政府准予分别录用。如有乘机破坏、偷盗舞弊， 携带公款、公物、档案潜逃， 或拒不交代者， 定予依法惩办”。这就是后来经常所论及的对旧人员实行的“包下来”政策。

解放军入城之前， 经过平津地下党人员的大量宣传， 国民党政权机构人员之间便盛传中共对他们“原职、原薪、原制度”的政策。华北局还要求平津地下党员向国民党军政机关人员写信， 指出“首恶必办， 胁从不问， 立功者奖， 而对一切下令破坏和执行破坏命令的分子， 一律以战犯论罪”， 由此化解了国民党各机构人员对中共的顾虑， 做好移交的精神准备， 除了小部分人逃匿外， 大多数人 (包括主管人员在内) 一直负责维持到接收。

在实际工作中， 天津市委对旧人员的处理遵循以下原则:对于学校、企业、技术部门及公益公用等部门组织暂不动;对于市政府、公安局等行政机关中的人员， “凡压迫人民的反动分子”， “一律遣散”;凡留用科长及科长以上的旧人员或提拔旧人员充任科长及科长以上的职务者， 需经市委审查批准。天津市委对于旧人员中的行政机关公务人员的处理态度是比较强硬的。大量遣散旧政权公务人员， 是一把双刃剑。一方面， 它彰显了与旧政权不一样的气象， 也可能减少部分财政开支。大量旧政权公务人员曾加入国民党和三青团， 怕被制裁， 怕被斗争。面对裁撤， 他们普遍认为改朝换代了， 自认是俘虏， 接受现实。另一方面， 大量旧政权公务人员流入失业群体， 威胁城市的稳定与秩序， 实际上增添了新政权的工作难度。此外， 接管城市的干部大部分来自农村， 没有城市工作经验， 接收时多抱有自卑心理， 不愿与被接收人员接触， 容易被动消极， 影响工作效率。

随着天津接管实际进程的深入， 天津市委很快吸取经验， 向中央和华北局提出“进城接收干部要重质量， 不重数量， 完全在农村工作的区乡农民干部， 一般不适宜于接收城市工作”。鉴于中共老干部多是农民干部， 天津市委决定改造各机关裁减的知识青年， 使其中一部分干部能跟随大军去南方接管城市。

面对干部缺乏且无城市工作经验的情况， 天津市在接管工作中还意识到不宜过早洗刷旧人员， 以免增加社会治安的困难， 反思单纯的财政观点。此后， 天津出现了一些大胆留用行政部门旧人员的现象， “有一些中、高级职员本不该留用， 但因他们有技术， 工作上不能离开， 因之对这些只要不是罪大恶极、反动特务者就留用， 对一些非技术人员甄核就比较严格些， 本身问题虽不大， 但工作上不需要者也就清洗了”。

1949年1月31日， 北平实现和平接收。中共对北平的接管殊为重视， 视之为管理城市的试金石， 在入城之初汲取以往的经验教训， 及时纠正“希望改变一切旧制度， 赶走一切旧人员”的偏差。2月3日， 北平市旧政府人员聚集在在市政府的大门口迎接叶剑英市长等新领导人的到来。叶剑英针对这些旧人员害怕失业， 担心被清算的心理， 宣布对旧人员执行“包下来”的方针。他向旧人员说明:“大家不要怕失业， 我们要把全部人员包下来， 人民政府有许多事情要做， 需要大批干部。你们有工作经验， 这是很可贵的。”当时中共对市政府各局、处， 均以军管会名义实行接管， 利用原机关人员开展工作。

在接收顺利完成之后， 北京市委采取措施调查旧人员的政治历史问题和思想情况， 分别以留用、改造、遣散和抓捕的处置， 严格限制有政治问题的旧人员进入新政权。经过调查， 北京市委认为旧市政府的职员可以老实为之工作者约占40%—50%， 对于其他人员采取有计划、有步骤的处理。北京市委预定的处理步骤是首先清除反革命分子， 其次处理其他劣迹较多的分子， 然后再处理冗员。市公安局原有旧警员13 635人， 政治历史问题审查中发现有特务和反革命分子被予以抓捕， 继而处理了有劣迹的人员， 清理了大量冗员。及至1949年底， 只有极少数人被留用。政治审查殊为重要， 但限于自身干部力量薄弱， 不能有效替代一些需要技术的岗位， 对于一些有技术的中、高级旧政权公务人员虽有较严重的历史政治问题， 中共也酌情予以任用。一些留用人员发现“科长股长留用的多， 反而把下层的裁去很多”。

经过京津的接管实践， 中共开始将“接”与“管”作为两个重要的步骤， 并且要求“解放”服从“接管”， “接”服从“管”。在接收之际， 中共限于干部来自农村， 没有足够的城市工作经验， 对旧政权公务人员实行“包下来”政策。及至顺利接收， 中共便开始审查和清理旧政权公务人员， 既强调打碎旧政权机构， 也强调任用有技术的旧政权公务人员， 并形成了一套完善的旧人员处理原则和措施。各单位在落实之际也出现了一些偏差， 北京市委在总结接收经验时谈到“左”倾关门主义， 有的接管工作人员“对有用人员嫌多、嫌训练改造麻烦， 只顾目前不顾将来， 对剩余人员皆推诿不要， 不懂得‘人是有用的’的道理， 遂招致个别旧人员质问我们‘我有一技之长为什么不用我’”。随着解放军陆续攻克南方城市， 中共在接收南方的城市中也出现了较大的偏差， 引起中央震动和国际关注。为减少政治波动， 毛泽东重提“包下来”政策， 并告之天下。

三国内失业与国际反共:“包下来”政策昭示天下

1949年4月23日， 解放军粉碎国民政府的长江防线， 顺利攻占南京。中共接收了1 191个单位， 认定其中有官僚机关923个， 公开的特务机关22个。官僚机构有5万多职员， 特务机关有警察、宪兵和特务约45 000人。对于这些旧政权公务人员， 中共要求“在行政机构， 原则上全部转业、学习， 或返籍， 只留用少数思想进步、有技术、协助接管有功及工作上不可缺少的人员”。

此时， 大量来自济南、北京等地的旧政权公务人员逃至南京， 与南京本地遣散的旧政权公务人员一同流落街头， 加上原有为这些人员服务的人员以及依靠他们消费而生活的人员， 导致南京不从事生产劳动的人占到全市人口的近半数， 给社会治安带来极大隐患。南京市委在报告中也承认， 由于“对处理旧人员不够注意， 学校因干部与经费不足， 不能大量收容。许多人长期脱离生产， 离开家乡， 养成好吃懒做习惯， 留恋城市生活， 或回家后难以谋生， 疏散就业也不愿意， 同时也无业可转。原在解放区逃亡来的怕回去挨斗， 不肯回去”， “对此等人员的问题……短时期内是很难解决的”。

浙江省委也延续了南京对旧政权公务人员的处置政策， 解散了大量被认定非法、反动或不必要的机构， 坚持认为旧政权公务人员均有或多或少的劣迹和反动意识， 不能留用， 并给予他们严厉的思想训斥。针对被遣散的旧政权公务人员诉之约法八章， 要求新政权兑现“包下来”的承诺， 浙江省委严辞回应， 斥责他们曾为反动政府工作， 参与屠杀人民、剥削人民、欺压人民， 罪恶深重， “其功仅能折罪， 并不能将过去之罪一笔勾销”。省委继而要求其今后回乡， 遵守人民政府法令， 从事生产劳动改造思想， 以求人民的谅解。杭州市委对旧人员的处理不仅针对旧政权公务人员， 也波及一些生产部门， 甚至清退了大量技术人员。上海电讯处总结接管工作时谈到“杭州的偏差较大， 几乎原来科长 (部分) 处长 (全部) 以上的旧人员都裁掉了， 其中有不少都是有才干的”。

几乎在同一时间， 武汉也面临政权交替。国民党在汉各级政权机构中的一些高级职员的内心在“留”与“走”之间反复挣扎， “留”， 怕共产党清算斗争;“走”， 又深感无路可走。此时中共的地下党员向他们宣传， 将对他们采取沈阳、北平、天津接管实行的“原职、原薪、原制度”政策。绝大多数人员留了下来， 并且做好移交的各种准备。5月17日， 负责武汉接管的工作人员分批进入武汉。6月17日， 武汉市军事管制委员会规定， 对国民党行政机关人员“大部清洗少数留用”。市军管会实行了“三个区别对待”的方法， 即把一般职员与主管人员区别开来;把技术人员与行政管理人员区别开来;把一般遣送人员与遣送的科、局长以上主管人员和军警宪特分子区别开来。前者只办一般遣送手续， 后者先清理其罪恶大小， 防止过早遣送， 留下隐患， 给社会带来危害。

相比于南京、杭州与武汉的接管， 中共更加重视上海的接管。中共欲接管上海之时， 大多数上海市政府旧人员薪俸甚薄， 早已处于穷困的状态， 加上地下党员大量宣传解放军约法八章等措施， 中共已经取得上海旧人员的良好印象。陈毅在关于入城纪律的讲话上谈到:“上海人民对我们的希望很大， 把我们看成圣人。”正是在对国民党的失望和对共产党的期待下， 上海市旧人员做好了移交准备。

5月28日， 中共开始接管上海。上海市原政府机构庞大， 中共接收了4万多名公务人员。1949年这些旧人员多已职业化， 接收后没有其他出路， 只能依靠中共以求生存。因此， 中共多采取北平经验接收上海市政府和处理旧人员， 并实施了更为宽大的政策， 以便照顾各方面。及至7月12日， 上海市政府各处开始以新代旧， 旧人员除个别留用外， 其余集中受训。其他各局处也都用集训方法改造旧人员， 拟于训练后分别分配至其他地区工作， 不能用者予以遣散。对于工务局等技术管理色彩较浓厚的部门， 中共责令旧人员照常工作， 以免市政管理断然中断， 造成混乱。

上海整个接管工作可分为接收、收理与改造三个阶段。经过一个月的接收工作， 上海迅速进入对旧人员的处理和改造阶段。上海市委认为国民党遗留在上海的机关人事组织非常不合理， 发动了整编节约运动， 精简机构， 处理旧人员。这些旧人员总数高达20多万， 上海市委认为仅需留用三分之一， 其他均需处理。上海市委要求各单位妥善处理， 但“各单位多着眼从单纯的财政观点出发而大量遣散旧职人员”。中共一直强调要留用技术人员， 此次不少高级技术人员也被陆续遣散， 甚至发动检举运动清算旧人员。

此时华北局亦如华东局要求各城市整编节约， 精简机构， 紧缩编制。8月9日， 华北局认为北平市委精简后的编制人数仍过多， 要求北平市继续精简。很多旧人员因此没了生计， 流离失所， “大家都有兔死孤悲之感”， 有的感慨“今天盼共产党， 明天盼共产党， 共产党来了反失了业”。留用人员面对接收时遣散了大量旧人员， 继而在整编节约后又大量遣散旧人员， 担心自己也不会长久留用， 早晚都得遣散。留用人员中至少“有三分之一的人不安心， 认为顶迟到八月底就要遣散他们了”。

此时各城市对旧人员的清理不仅是针对原国民党政府机构的人员， 还波及大量经济组织和企业机构。湖南盐务办事处在长沙和平接管后延误甚久， 方才接收， 接收期间两个月不发丝毫生活费用。接收之后宣布的人事处理办法中， 原有员工300人， 最后仅留40多人， 其余一律解散了事， 以致大部分旧人员顿告失业， 生活无着。北京、上海、南京、杭州等各大城市均有大量被裁撤遣散人员流离失所， 社会秩序更加动荡不安。与此同时， 中国人民解放军势如破竹， 进军的速度超过国民党各类人员赶往国统区的速度。一些干部原想通过驱赶这类人员加剧国统区的秩序崩溃， 却演变成自身进军的阻碍。中共意识到“现在对国民党的官兵已经再没有地方送了。假如不管他们， 就会影响社会治安， 所以非把他们包下来不可。武的包下来， 文的也要包下来”。

此时严峻的失业问题也给了国外反共势力一个口实。1949年8月， 美国国务卿艾奇逊发表《美国与中国的关系》白皮书， 指出庞大人口已成为中国政府的沉重负担， 没有一个政府能成功解决中国人民的吃饭问题。毛泽东认为艾奇逊公然挑战中共， 迅速提出应对方案， “根据革命加生产即能解决吃饭问题的真理”， 命令全国各地的共产党组织和人民解放军， 对于国民党的旧工作人员， 只要有一技之长而不是反动有据或劣迹昭著的分子， 一概予以维持， 不要裁减。十分困难时， 饭匀着吃， 房子挤着住。已被裁减而生活无着者， 收回成命， 给以饭吃。国民党军起义的或被俘的， 按此原则， 一律收留。凡非首要的反动分子， 只要悔罪， 亦须给以生活出路”。

正是在这种情况下， 毛泽东在1949年9月17日《人民日报》发表社论《六评白皮书》， 将“包下来”政策昭示天下。这个政策其实是重复1948年12月22日平津前线司令部发布的约法八章的第五章内容。该政策对旧人员有两个要求:一是有一技之长， 二是没有反动行为或严重劣迹。这两个条件具有任意性和模糊性。各地方部门根据不同的情况和现实需要， 对两个条件或漠视或强调， 抑或对其中的条件给予新的诠释， 以清理旧人员， 敲打留用人员。中央虽从政治上强调对国民党旧政权工作人员实行“包下来”政策， 但地方在实践中并没有予以遵从。

四“一个也不要遣散”:“包下来”政策的完善及其演变

中央从政治角度阐释和肯定“包下来”政策， 却难以摆脱现实约束和经济限制。1949年9月， 中央要求地方执行“包下来”政策， 同时也强调要精简机构和人员， 将精简下来的人员送至训练班。公安局很快发现这些训练班因干部和经费不足， 不能容纳足够的人员， 被迫遣散人员。这些人员流落街头， 对治安构成严重威胁。一些单位在接到上级要求妥善安置被裁减旧人员的指示时， 又不加甄别一概召回， “形成左右摇摆的现象”。

此时大量旧人员成为失业人员， 社会上一时怨气载道。南京市绝大多数旧人员均已失业， “有40%的人在生活上非常困难或根本无法维持”。与此同时， 解放军以雷霆之势占领西南、华南、西北等地区。大量国民党官兵溃逃， 加剧新区匪乱的发生。新政权对旧政权公务人员的迅速处理与“一脚踢开”， 极易增加社会乱源， 威胁城市秩序。

有鉴于此， 毛泽东在公开场合再次指出“中国已归人民， 一草一木都是人民的， 任何事情我们都要负责并且管理好， 不能像踢皮球那样送给别人去。国民党的一千万党、政、军人员我们也要包下来， 包括绥远的在内， 特务也要管好， 使所有的人都有出路”。根据毛泽东的表态， 中央对地方做出明确规定:“所有接受国民党机构的全部人员， 包括军队官兵、政府员工和工厂职工全部收容起来， 一个也不要遣散。”至此， “包下来”政策废除了条件限制， 强调给予每一个旧人员以出路。

中央从政治上考虑， 提出“包下来”政策， 给财政带来了不小负担， 加剧了经济困境。经济困境的加剧使广大中下层干部开始质疑“包下来”政策的合理性。李先念将该时期干部的不满思想总结为“捣乱论”“吃饭论”和“麻烦论”。他不断给干部打通思想， 指出“捣乱论”确实有其依据， 但为避免他们在政府机构外“大捣乱”， “包下来”政策只会让他们“小捣乱”;关于“吃饭论”， 李先念向当时的干部解释， “现在全中国接近解放了， 中国人总得要吃中国饭， 在这里吃了， 在那里就不吃了”;至于“麻烦论”， 他认为“革命本身就是麻烦”， 必须做到细致周密， 借旧人员之口宣传革命， 更具影响力。

中共在宣布“包下来”政策时， 便设立了“逐步处理”的预定政策。1949年12月8日， 陈云在全国税务工作会议上谈到， “我们现在将他们供给了， 一年内通过政治教育， 然后遣送他们回家生产， 这样我们的担子只担了一年”。1950年初， 经济形势好转， 中共党组织也在全国各地纷纷建立。中共利用各种运动， 培养积极分子， 发展党团员， 及至1951年初， 中共党员已发展至580万人， 建立了25万个党支部。中共的组织触角伸向全国的各个领域， 另有大量的军队转业干部和高达400万的团员。大量的旧人员被文化水平偏低的人员取代， 社会上一时盛行中共重用庸才论， 认为中共“注重用庸才， 不重用能干的人”， 甚至认为“庸才观点已经形成一种有力的统治力量”。毛泽东对此予以反驳， 他强调， 干部政策首要条件就是忠实， 应当用阶级观点看待干部政策;重用庸才论不是站在工人和农民阶级的立场上， 瞧不起农民， 对此应该批判。

1951年2月18日， 中共中央政治局扩大会议决定要谨慎地清理旧人员及新知识分子中暗藏的反革命分子。“中层”镇反一个十分关键的步骤是彻查旧人员， 清理其中的“反革命”分子。经过彻查， 很多旧人员转瞬间沦为失业人员， 以致出现“衣物卖尽， 生活临于绝境”的惨状。中共中央办公厅秘书室在处理群众来信的报告中发现在“找事类”中， 有一半是旧公教人员， 他们诉诸“包下来”政策， 要求中共“实现三个饭五个人吃的诺言”。

清理“中层”的措施一步紧随一步交替而来， 而留用人员是否被认定为清理对象， 不仅攸关职业生计， 甚至攸关生死存亡。不少留用人员“已处于一种极端紧张不安的状况”， “有些人苦闷失眠， 神经失常。有些人逃跑、自杀”。有人开始质疑中共审查和清理旧人员的措施是否符合进城初期的“包下来”政策。铁道部部长滕代远曾作解释:“以前包下来是为迅速恢复生产， 安定工作。特务分子不积极生产， 而是积极破坏生产。今天既然已了解他是坚决与人民为敌的罪大恶极的反革命分子， 为什么还不处理。”毛泽东不同意此说， 认为中共的政策本身具有延续性， 如上答复并不妥当， 应强调“一九四九年四月中国人民革命军事委员会发表约法八章的布告， 内称:‘凡有一技之长而无严重的反动行为或严重的劣迹者， 人民政府当予分别录用’。人民解放军和人民政府从来也没有说过可以把有‘严重的反动行为或严重的劣迹’的人们包下来。现在审查旧人员 (还有新知识分子) ， 就是要将混入军事系统和政府系统 (包括公营工矿) 中的有‘严重的反动行为或严重的劣迹’的人们清理出来， 分别加以惩办或淘汰。”

至此， 中共对“包下来”政策适用人群的解释重新回到了1948年12月22日的“有一技之长”且“无反动行为或严重劣迹者”。据此， 中共根据对旧人员的清查情况， 决定加强队伍清理的力度。彭真直言:“解放初， 我们把所有原国民党政府的工作人员都包下来了， 那时互相不大了解。经过两年多的工作， 我们对他们有些了解， 他们对于我们也有些了解了。现在进行初步清理就有可能了。”至于清理队伍的标准， 彭真认为:“有反革命行动的， 同反动组织有联系的， 要清理。有反动思想、反动言论的， 也要清理一下。”地方领导可以较好辨析与反动组织有联系的人， 但对反革命行动的判断具有任意性。至于反动思想、反动言论， 判断标准和处置标准主要依据当时领导人的意愿。当时社会上将“留用人员”与“被斗户”“被镇压户”“会道门分子”相提并论， 旧人员容易被当作“反革命”处理。

中共在一些重要部门大量清退留用人员， 但对需要较强专业知识的财经、司法等系统则保留了相对较多的旧人员。中共虽大量发展了党团员， 但多在农民和工人中发展， 整体文化素养偏低， 难以担任需要一定知识背景的财经等机构要职。陈云在谈到财经队伍时， 指出“在留用人员中， 虽然有一些人不好， 还是要用”， 对他们“主要是教育， 其次才是清洗”。

1951年底， 中共对留用人员的处置已初见成效。各地由于实际情况不同， 领导者不一， 对留用人员的清退程度不一， 其中， 公安等专业知识需求少的部门清理得较为彻底， 尤其是保密性较强的部门， 而一般部门的清理存在不同的情况。大量的留用人员集中在需要大量专业知识， 而一般党团员难以替代的财经、司法等机构。紧随而来的“三反”运动即在这些机构中重点开展， 旧人员再次成为斗争对象。

1951年11月23日， 《人民日报》发表《向贪污行为作坚决斗争》的社论， 严厉指责旧人员， 认为旧人员占了贪污分子的99%。及至“三反”运动进入高潮， 各地总结经验时， 仍指出留用人员是贪污最多的群体。1952年3月18日， 刘少奇与罗申会谈时指出， 几乎所有旧政权公务人员都有不同程度的滥用职权行为。北京市税务局查出的贪污分子中， 留用人员的比例超过95%。1952年3月20日， 中央指示对留用人员的处理是企业民主改革的重要步骤， 留用人员的思想行动及工作表现必须经过“三反”全盘揭发， 彻底了解和清理;“凡是国营企业中仍有留用人员当厂长者， 即无贪污作恶行为而思想并不进步者， 必须在‘三反’运动中调换其他工作”。

“三反”运动后期要求干部交代政治历史问题， 具有技术和业务知识的旧人员也遭遇大规模的清理。1952年7月， 全国开展司法改革运动。据当时中央司法改革办公室的秘书熊先觉回忆， 该运动的首要步骤便是“一刀切清除了旧司法人员， 一个都不留”， 同时调进大量转业军人和工、青、妇各界的运动积极分子。大量旧人员的职位逐步被积极分子、转业军人替代， 留用人员在中国政治舞台的命运也由此走向终结。

结语

解放战争之顺利出乎中共的预料， 中共没有时间培育足够的干部力量来接替政权。为顺利接管城市和恢复生产秩序， 中共视旧人员为“胜利负担”， 实施“包下来”政策。这样， 新政权包含了新旧两套干部系统。老干部、新干部与旧人员之间往往纠葛了农村与城市、工农干部与知识分子干部、外来干部与本地干部等诸多矛盾。

“包下来”政策多由老干部实施， 其落实情况难免背离政策本身。老干部参加革命多年， 阶级意识强， 容易把“反动政权的当权者与职员、技术专家、科学家、知识分子不加区别， 好人与坏人不加区别， 认为这些人都是贪污分子， 甚至为特务”。老干部多久居北方农村， 不习惯城市生活， 与旧人员的交流困难， 甚至对旧人员的“走路、吃饭、穿衣、礼节看不惯”;加之文化程度普遍较低， 缺乏城市工作经验， 一时难以接替某些旧人员的重要职位， 难免牢骚满腹， 容易抱团， 形成宗派主义。因此， “老革命不如新革命、新革命不如不革命、不革命不如反革命”的不满在党内影响很大， 甚至有干部直言“胜利是旧人员的胜利”。

事实上， 中共是一个原则性和灵活性兼具的政党， 这在对旧人员的处理上表现得淋漓尽致。中共在接管城市之际， 批评地方贯彻“包下来”政策不力， 抱着宗派主义和单纯财政的观点清退、打击旧人员。其实这种局面的出现， 地方亦是无奈之举。中央要求各地实行“包下来”政策， 包下庞大的旧人员群体必会产生巨大的财政负担， 这与中央同时要求的节省财政开支直接冲突。中央要求各地精简机构， 增产节约， 除了降低旧人员的生活标准， 地方不得不从旧人员群体中裁减人员， 如此又背离“包下来”政策。中共从政治角度不断解释和肯定“包下来”政策的合理性、必要性， 使政策本身具有一定弹性。一方面向地方发布之时也要求各地精简节约， 另一方面是对旧人员有“一技之长”和“无反动行为或严重劣迹”的条件限制。接管初期， 中共利用两个具有模糊性和任意性的条件遣散大批旧人员。及至遭到严重的国内失业和国际批评， 又一度宣布给予每一个旧人员出路， 废弃两个条件的限制。

当时财政困境依旧严峻， 新解释的“包下来”政策只是昙花一现。1950年3月， 中共中央发布《关于镇压反革命活动的指示》。“反革命分子”的外延广阔， 大量旧人员被以反革命的名义清理。旧人员被定性为反革命分子， 不仅有利于中共节省财政开支， 而且有利于增加财政收入。旧人员多是国民党时代的精英， 拥有大量财富。1950年10月， 中共决议加入朝鲜战争， 军费膨胀， 开支浩大。镇压反革命骤然加紧， 清理反革命的广度和力度迅速扩大化。“外层”镇反涉及了大量旧人员， 紧接着中共采取“中层”镇反措施彻查所有留用人员， 重新回到“包下来”政策之前的条件限制， 放任、支持、要求清理旧人员。

旧人员迅速走下历史舞台， 不仅因“包下来”政策与当时改善财政的迫切要求有结构性矛盾， 还与中共意识形态紧密相连。早在入城之初， 毛泽东就时刻提醒干部牢记阶级立场， 时刻不忘阶级斗争， 甚至将解决阶级斗争列为入城后的主要任务。随着城市建设的开展， 中共逐步强调反对不问政治， 不看政治条件， 片面重视业务技术的观点， 不断灌输旧人员的罪人意识。浙江省委遣散旧人员时， 训斥他们“过去所作的一切， 不管主观上如何， 但客观的事实都是替蒋介石统治人民， 屠杀人民， 压迫、剥削人民， ……做了这个反动的工具， 这是一个罪恶”。广大地方干部占据阶级立场， 以阶级观点看待旧人员， 不免奉行“宁左勿右”的准则清理旧人员。与此同时， 中共有意识地改变政权的干部成分， 彰显新政权的优越性。鉴于组织力量的壮大， 中共有意识地加快清理旧人员的步伐， 完成干部成分的更换与广大党团员、转业军人的权力接替。

中共对旧人员宣布的“包下来”政策， 有力于稳定人心， 有计划有步骤地处理旧人员。旧人员以戴罪自身， 不断按照新政府的要求洗练思想， 为争取留用和表明自己的进步， 逐步加深对国民党政权的愤恨之情， 甚至大胆承认和揭发其他旧人员的政治反动行为。有旧人员提出:“为什么不把旧人完全换掉。”无独有偶， 在不同的时期， 中共还宣布了对知识分子、资本家和农民的“包下来”政策， 均有效推动了当时政策和运动的开展， 但也都因难以付诸实践而未能落实。