从库尔德到加泰罗尼亚：独立公投的合法性问题

有此项权利的存在并不意味着一个国家内的任何一个民族或群体都可以以行使该项权利为名，而任意进行公投寻求独立。一旦形成对民族自决权的滥用也意味着对蓄意分裂国家行为的一种纵容。

冰川思想库特约撰稿 | 许英杰

这段时间以来，欧洲、亚洲都不怎么太平。

叙利亚内战依旧硝烟弥漫，伊拉克库尔德自治区又不顾地区多个大佬的“呛声”，“一意孤行”搞了次独立公投，在本已紧张的地区局势中搅起了一潭新的浑水。

欧洲这边虽然经济持续复苏，默克尔大妈顺利保住大位，但是西班牙加泰罗尼亚地区却不“安分”，也闹着要公投独立，还和中央政府嘴仗“互怼”，让这个还没完全从债务危机中缓过来的国家又陷入政治危机。

▲加泰罗尼亚地区长期有独立的诉求

自从2014年苏格兰独立公投失败后，分离主义这股飓风逐渐减弱为热带风暴，又转化为热带气旋，似乎远离了新闻事件的中心，但近期这两次公投一闹，又再次回归舆论中心。

实际上，冷静一看，目前各国存在的各种地区独立诉求并没有减弱，都只是引而不发。就西班牙来说，除了加泰罗尼亚还有巴斯克地区的独立诉求，比利时佛拉芒地区也要求独立，英国脱欧后主张留欧的苏格兰又酝酿着要重新搞公投，稍微边缘一点的还有加拿大的魁北克、法国的科西嘉等等。

独立公投实际上是国际法上“民族自决”原则的主要实践方式。民族自决最先由美国总统威尔逊在一战末期提出的“十四点和平原则”中引入国际法，二战后获得大发展，被引入《联合国宪章》。

《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利国际公约》这两大世界人权公约也在第一条阐明民族自决原则：“所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”

民族自决原则的适用与整个20世纪地缘政治的巨变紧密相连。

二战后，大量殖民地、半殖民地在民族主义意识觉醒后，推动了脱离宗主国、寻求独立的浪潮，民族自决原则在这个阶段成为了反殖民主义和非殖民化运动的“圣经”，长期饱受宗主国压制的地区按照“民族自决”的原则寻求独立自主的地位，成为一种在法律和道义上均毫无指摘的行为。

▲日本投降后不久，胡志明即宣布成立越南民主共和国

但是，随着冷战结束，各种分离主义运动并未减少，特别是许多原本属于苏维埃社会主义共和国联盟的加盟共和国，纷纷独立建国，南斯拉夫分裂成5个国家，捷克和斯洛伐克和平分手。这些地区的分离与非殖民化运动并无关联，而是原有国家之一部分脱离统一的整体。

这意味着民族自决原则已脱离了非殖民化的单一内涵，具有了更加广阔的含义。

从国际法的角度来讲，不管是《联合国宪章》中含有的民族自决权条款，还是《公民权利和政治权利国际公约》、《经济社会文化权利国际公约》内所规定的“所有人民都有自决权”这一表述，均确认了国际法对“民族自决权”的承认和保护，且毫无疑问，在现实操作中，公民投票是实践民族自决最合理的方式。

但是，有此项权利的存在并不意味着一个国家内的任何一个民族或群体都可以以行使该项权利为名，而任意进行公投寻求独立。一旦形成对民族自决权的滥用也意味着对蓄意分裂国家行为的一种纵容。

独立公投首先需要基于国家宪法法律的根据。宪法作为公民与政府就权利让渡与权力制约所达成的契约，在涉及主权变动等根本性问题上具有最终的决定权，这也是防治滥用民族自决权分裂国家的一种制度约束。

明确的宪法依据要么是在宪法中明确规定“退出原则”比如苏联宪法就规定“每一加盟共和国都保留自由退出苏联的权利”。或者，立法机关和政府就国家某一特定地区举行独立公投通过协商达成了一致的意见，并予以明确的授权。显然并非所有独立公投都有明确和毫无疑义的宪法依据。

▲苏联时期的地图

实际上，加泰罗尼亚独立公投就缺乏明确的法律依据，西班牙宪法法院在今年9月初就已宣布定于今年10月1日举行的这次公投违宪，西班牙政府也铁了心要阻止公投，甚至动用国民警卫队收缴了1000多万张拟发放的公投选票，又下令警方在公投前一天封锁投票所大楼，在选举当天阻止民众投票。

实际上，宪法所体现的涉及主权的契约性，要求但凡涉及主权的变更就需要获得原主权所有者的同意，即全体国民的同意。

如此一来，某一地区单方面在本地区进行的独立公投往往不具有法律效力。美国最高法院在1896年的“德克萨斯诉怀特案”中就明确，“美国各州加入联邦后是进入了一个牢不可破的关系，任何单方面要求独立的请求都是不被允许的，除非发生革命或得到其他州的一致同意。”

毕竟民族自决权不能否定宪法所代表的其他精神，比如保护少数人的权利，因为哪怕一个地区大部分支持独立，但是也可能存在少部分人反对独立，保护这少部分人的权利也是重要内容。因此对独立公投实际有着很高的门槛要求，比如要获得绝大多数而不是相对多数的同意等。

加拿大魁北克地区也一直存在着寻求独立的强大声势，并在1980年、1995年分别举行了独立公投，但均以微弱差距宣告失败。

▲1995年，反对魁北克独立的加拿大民众举行集会

针对魁北克的独立公投，加拿大最高法院专门发布咨询意见，认为加拿大联邦已建立130多年，赋予了各省充分的自治权利，且各省在政治、经济、文化等各方面相互融合，形成一个高度紧密的统一体，任何一省的独立都会影响其他省的利益，也会影响省内反对独立的少数群体的利益。

加拿大为此还出台了《清晰法案》，要求公投议题必须足够清晰以便选民判断，加拿大政府和所有省以及原住民必须参与到就公投所涉及议题的协商之中，且成功独立公投需要获得绝对多数的支持。

但是，假若某国宪法的制定本身就没有遵循民主程序的一般要求，从而未获绝大多数国民的同意；或者某部宪法本身就存在着维护主体民族利益，歧视压制少数民族权益的条款，那么这个少数民族寻求独立的愿望难道还要受制于这样不公平的宪法规定吗？显然不是！

在国际法中，支持民族自决的另一项重要原则就是“补救性分离”，某一民族如果受到了所在国的镇压、歧视以及重大的人道主义灾难，为避免继续遭受这种压迫，则具备寻求独立的合法性。

最典型的例子就是东帝汶的独立，1975年印尼强行占领东帝汶，将其纳为第27个省。在印尼统治期间，东帝汶发生了非常严重的人道主义灾难，20多万人死于战争和饥荒，占总人口的四分之一。面对严重的人道主义灾难，联合国主动干预，主持东帝汶的独立公投，最终成功独立脱离印尼。

▲东帝汶庆祝独立6周年

伊拉克库尔德自治区这次的独立公投也诉诸于本民族长期的苦难史，以期望能够博得国际社会的同情。

自1923年协约国与土耳其共和国签订《洛桑条约》之后，库尔德人就被分割分散在土耳其、叙利亚、伊拉克和伊朗，自此丧失了独立建国的机会。

在20世纪二三十年代，库尔德人不满被剥夺诸多权利，在刚成立的土耳其共和国连续发动了三次起义，均被镇压。在1925-1928年的武力镇压中，有1.3万库尔德人被杀，50万人被迫流亡国外，其中20万人死在路上。

战后，库尔德人也饱受磨难，伊拉克政府长期拒绝给予库尔德人自治地位，多次对库区的独立和自治要求予以镇压，其中最震惊世界的便是两伊战争期间，萨达姆下令对哈莱卜杰库尔德人聚集地使用毒气，导致5000名库尔德平民丧生。

但是，自伊拉克战争后伊拉克民主政府建立以来，库区一直处于高度自治状态，中央政府也没有限制库尔德人的自治权，库区坐拥大量石油收益，经济发展水平高于伊拉克全国，社会秩序也较其他地区稳定的多。

▲支持库尔德族独立的民众

因此就目前而言，库尔德人似乎很难从“补救性分离”这个原则来获得公投独立的足够合法性。

9月25日举行的这次独立公投最终有高达93%的民众投票赞成独立，但这次所有人都不看好的公投，本身也被认为是库区寻求获得更大自治权，巩固新占领的伊北部领土的筹码。

因此在宣布公投胜利后，库区领导人巴尔扎尼在电视直播讲话中呼吁伊拉克总理阿巴迪不要关闭对话的大门，愿意跟巴格达对话解决当前问题。

由此可见，独立公投并非可以被认为是一项神圣的权利，但也不是所谓分裂国家的阴谋。只要一个国家的政治制度的安排是建立在平等和非歧视的对待境内任何一个民族和群体的基础上，并且给予国内各个地区以充分的自治权利，那么这个国家就应当受到国际法上关于领土完整原则的保护。

而从另一个角度来讲，只要一个国家充分给予国内各个地区以充分的自治，平等对待各个民族、种族，那么也固然不会存在大量寻求独立的诉求。

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