随着解放战争的不断胜利，中国人民解放军解放了许多大中城市。为了把敌人长期作为统治据点的城市改造为人民的城市，城市管理就成为人民民主政权建设中的一个新问题。中共中央总结了各地接管城市的经验，决定在解放之初，城市管理一律采用军事管制制度，以便迅速肃清残余反动势力，保障人民生命财产的安全。实行军事管制的城市，设立军事管制委员会（简称军管会）。那么，军管会是一种什么性质的机构，军管制度在新中国成立前后发挥了什么作用呢？
刚解放的城市，问题堆积如山，急需军队进行管理和控制
随着解放战争的胜利进行，许多城市相继回到人民手中。1949年，我军相继解放了北平、天津、南京、上海、武汉、西安、广州、重庆、兰州等100余座大中城市和1000余座县城。这些城市大多是本地区的政治、经济、军事、文化中心和交通枢纽。由于国民党大溃败时的破坏，各大中城市疮痍满目，问题堆积如山。如：上海解放前夕，工业陷入半解体状态，1.2万多家工厂中，只有30%维持开工，机器工业工厂停工80%以上，面粉业由于北运通路不畅，产量只是内战爆发前的十分之一，占上海工业产值74%的轻纺工业，缺原料无销路，陷入半瘫痪状态。政府接管的大米、面粉仅够全市吃半个月，而煤只能烧7天。国民党官兵留散在上海近2万人，国民党还留下8个特务组织3万多人，此外有一批惯匪、流氓作乱，难民、乞丐、小偷、妓女、游民总计达60万人，上海的社会秩序很不安定。
国民党反动派残余势力，趁新解放城市社会秩序尚未安定之际，大肆进行公开的和隐蔽的破坏。西安市刚解放时，国民党军马步芳、马鸿逵集团纠集11个师的兵力，配合胡宗南集团向咸阳、西安市反扑。头5天内，发生了170多起抢劫事件。刚解放的广州市，两个月中发生了831起抢劫案。重庆市刚解放的头1个月中发生各种案件228起。潜伏的特务、反动分子勾结惯匪进行猖狂的破坏活动：有的公开持枪进行抢劫，组织暴乱；有的贴布告，自立番号，企图收编残兵败将；有的骚扰人民解放军的作战行动，阻止接管城市工作；有的袭击、抓捕或杀害解放军零星外出人员；有的破坏城市交通，抢劫解放军枪支、粮食物资；有的杀害群众和地方党政干部（据统计，1950年新解放区有4万名干部和群众积极分子被反革命分子残杀），绑架勒索，奸淫妇女；有的纵火、爆炸、投毒、割电线、打哨兵；有的伪装军管人员，打出各种旗号，接管财物，制造混乱。散兵游勇、流氓盗匪流窜街头巷尾，趁机行凶作恶，破坏社会秩序，损坏公共物资，盗窃国家财产。一些奸商、金融投机分子，囤积物资，进行金融投机活动，造成通货膨胀，物价飞涨，人心惶惶。台湾国民党军飞机还对沿海城市的重要设施进行狂轰滥炸，一些城市遭到破坏和人员伤亡。如：1949年1月9日国民党飞机轰炸济南市，炸死炸伤市民140多人。1950年2月6日中午，国民党军飞机分4批轰炸上海，投下六七十枚重磅炸弹，千百间民房被毁，500多名居民被炸死。由于敌人的破坏和捣乱，一些城市时常出现停水、停电、停工、停课、交通中断、供应困难等混乱局面，严重危害着人民的生命和财产安全。
陈云领导的沈阳军管，提供了完整接管大城市的经验
在革命胜利发展的形势下，中国共产党的工作重心逐步由农村转向城市，如何接收和管理新解放的城市成为迫切需要解决的问题。毛泽东在党的七届二中全会上指出：今后“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。
在新的人民政权尚未建立之际，如何避免混乱，稳定城市秩序，平稳地完成由旧政权向新政权的过渡，成为当时亟待解决的重大问题。毛泽东在中共七届二中全会期间说，进入上海，中国革命要过大难关。对于军队来说，如何接收城市还是一个新课题。
中共中央对工作重心逐步由农村转向城市这一战略转变十分重视。1948年 2月，中共中央发出《关于注意城市工作经验的指示》，要求：城市工作经验必须引起全党注意。6月10日，中共中央东北局鉴于在过去收复的城市工作中，曾发生过违犯城市政策和工商业政策的现象，为了把城市接管好，发出《关于保护新收复城市的指示》，决定：“在新占领城市实行短期的军事管理制度。在占领城市初期，必须由攻城部队直接最高指挥机关担任该城的军事管理，所有入城工作的地方党政机关及工作人员，一律听其指挥。为此，可以组织军事管理委员会，吸收地方党政负责人参加，将保护新占领城市的全部责任，交由军事管理机关担负。”中共中央高度重视这一经验，当即转发各地遵照执行。从此，在各新解放城市，开始实行军事管制制度。
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