出于地主阶级长治久安的政治需要，光武建国伊始即以黄老无为作为治国思想，“解王莽之繁密，还汉世之轻法”，致力于恢复生产、安定社会秩序。光武深知，要真正与民休息，就必须把国家的战争体制转向经济建设体制。《后汉书·光武纪下》曰：“初，帝在兵间久，厌武事，且知天下疲耗，思乐息肩。”建武十七年（41）冬，光武宣称：“我理天下，亦欲以柔道行之。”后又说：“《黄石公记》曰：柔能制刚，弱能制强。柔者德也，刚者贼也；弱者仁之助也，强者怨之归也。”“柔道”正是光武治国为政的基本指导思想。这种浸润黄老无为思想的“柔道”自然影响到光武的对外政策。《后汉书·光武纪下》称：光武“自陇、蜀平后，非儆急，未尝复言军旅”；“每日视朝，日仄乃罢，数引公卿、郎、将讲论经理，夜分乃寐。”光武群臣也莫不如此。《后汉书·儒林传》曰：“自光武中年以后，干戈稍蕺，专事经学，自是其风世笃焉。”以致清人赵翼感叹：“东汉功臣多近儒。”儒家在民族关系上主张：“四海之内皆兄弟也”，“远人不服，则修文德以来之。”这无疑对光武的对外思想产生影响，“中国既定，柔远以德”；“后汉光武帝”引《续汉书》）“及关东稍定，陇、蜀已清，其猛夫扞将，莫不顿足攘手，言卫、霍之事。帝方厌兵，间修文政，未之许也。”具体而言，在军制改革上，实行精兵简政，如前述。徐复观先生言：“汉家兵制之坏，实始自光武；其动机，只是为了一个一家之私。”笔者认为，从军事角度论，光武的军制改革确实给边防带来了极其消极的影响，但考察光武为休养生息而偃武修文，则不能简单地认为军制改革只是光武帝忌刻的结果。在对外关系中，以防御为主，即使妥协、退让也在所不惜。据《后汉书·光武纪下》载光武曾因匈奴的步步进逼而省云中、五原等八郡，移民于内地，牺牲了大片国土。当力量足以制敌时，也不轻易诉诸武力，一切以保守为原则。二十七年，臧宫、马武等建议乘匈奴天灾人祸之机大伐匈奴，并言“福不再来，时或易失，岂宜固守文德而堕武事乎？……令万世刻石之功不立于圣世”。光武诏报：“舍近谋远者，劳而无功；……今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，而欲远事边外乎！……苟非其时，不如息人。”从此以后，“自是诸将莫敢复言兵事者”。吕思勉先生评论曰：“敌不可尽，徒滋劳扰，光武之计，固不谓非持重也。”又如前所述，西域的车师、鄯善等曾要求遣子入侍，愿意重新归汉，而光武乃以“中国初定”为由予以拒绝。当然，当边防问题严重影响到其统治，或使“柔道”无法施行时，光武也会进行必要的反击。所以，少数族尽管长期对东汉边境骚扰不已，但并没有从根本上影响到光武“柔道”政治的实现。由此而言，光武在柔道治国方针提出下，边防政策实行保境安民，采取“无为”式的“俱存不扰”的政策。“光武审《黄石》，存苞桑，闭玉门以谢西域之质，卑词币以礼匈奴之使，其意防盖已弘深。”如其方家所指出的，这与当时保境安民为宗旨的边防政策不无关系，归根结底是光武把工作重心放在休养生息上。光武以“柔”为主的边防政策的实施，既保证了政权的稳定与安全，又大大减少了对外战争，从而使东汉精兵简政、休养生息获得了一个良好的社会经济环境。《汉书·刑法志》称：“自建武、永平，民亦新免兵革之祸，人有乐生之虑，与高、惠之间同。”“光武中兴”其实与光武的边防政策密不可分。
《后汉书》作者范晔论曰：“（光武）明慎政体，总槛权纲，量时度力，举无过事。”《通鉴》作者司马光亦有相似的评论。《习学记言》卷33《陈书》“毛喜”条曰：“量时度力，惟光武能之。”“量时度力”，在光武对民族问题的认识与处置上，得到了具体而典型的体现，所谓“其不肯用兵匈奴，及却西域都护之请，亦不失为度德量力”。光武在处理民族关系问题上比较慎重，制定民族政策、边防政策比较符合政权实际。纵观秦汉以来中原皇朝与少数族的关系，光武一朝应是处理得比较好的时期，其民族政策总的说来是从国家长远的根本利益考虑的。因此，那种认为光武“对外是力行极端的和平政策”，在经营边疆上无多大作为的观点是大可商榷的。毕竟经营边疆的核心是维护其稳定和不受侵犯，而不是对外武力进攻。另一方面，“柔道”使光武的对外政策有时的确显得过于保守，给东汉政权造成了消极的影响。如建国初期对匈奴曾一味退让，使得匈奴之患久久不得除。西域多次遣使求附汉、请都护，光武“以天下初定，未逞外事，竟不许之”。天下初定，百废待兴，固然是事实，而重开西域，并恢复西域都护，也是百废待兴的重要内容之一。以当时情势，纳西域以助汉抗匈奴，是有可能实行的。但光武却最终置之度外，遂使西域与中国绝，造成了东汉后来经营西域的诸多困难与曲折。
光武“以夷制夷”之策，除了前述带来了潜在的边防危机外，也付出了沉重的经济代价。怀柔南匈奴，每年供给南单于费直即达一亿九十余万钱；贿赂鲜卑，“青、徐二州给钱岁二亿七千万为常” 。这在一定程度上削弱了“中兴”的成果。特别是东汉秉承以“柔”对外的思想，在一定程度上放松了军事建设。史家评论曰：“惟罢郡国都尉及轻车、骑士、材官、楼船，虽有休息之效，而使民兵之制，自兹而废，则亦未免昧于远大之讥焉”。体现在边境上，或是“罢诸边郡亭候吏卒”、或是使用战斗力不强的刑徒兵，使东汉对外的进攻或边塞防御能力受到极大伤害，光武时期乃至整个东汉一直置于少数族的威胁之下，与此不无关系。边境地军事力量的破坏、削弱，直接的原因就是军制改革，而深层原因则是“柔道”治国思想使然。光武边防政策的的若干不足，固然与当时复杂的社会情势和民族关系相关，然根本的是，光武从豪强地主与帝王的根本利益出发，“柔道”治国，重文偃武，对外趋向保守。
总之，东汉建立时期，汉光武帝从现实政治出发，“柔道”治国，把国内经济的恢复发展和中央集权的巩固放在首位，其次才是经营边疆和整顿边防，形成了东汉前期保境安民为主的相对保守的边防思想与边防政策，对东汉一朝的边防产生了深远的影响。
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