上海迈向全球城市的财政体制模式比较和借鉴

胡怡建

上海未来发展目标是进入全球城市前列，这都对市场经济背后的公共财政以及公共财政体制提出了更高要求。比较和借鉴已进入全球城市前列的美国纽约、日本东京和法国巴黎财政体制，能为上海提供重要借鉴。

市、区关系体制类型

目前，世界全球城市大多实行“市政府—区政府—地方自治组织”为特征的纵向行政管理体系和行政区划体制。但在市区关系处理上主要有相对集权和相对分权两种体制类型。

强市弱区模式。纽约和巴黎都实行强市弱区管理模式。前者是在地方自治背景下，各管理层级多方参与、制衡有力的产物；后者由历史上中央高度集权的行政管理体制所决定。

美国纽约市由曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿岛5个大区，59个社区，339个街道组成，实行“市—行政区—基层社区单元”行政区划和管理模式。纽约市作为联邦、州、地方政府三级政府层级中的第三级政府而存在，与其他市、县地方政府拥有相同的行政地位，从而使得市下属区政府作为市级政府派出机构而存在。纽约实行“强市长—议会”管理，市级政府拥有影响城市发展方向的绝对主导权，并成为保障特大城市有序发展的重要制度手段。

法国巴黎市也实行强市弱区管理模式，但巴黎是“市—区—社区”模式，区级机构主要作为执行机关和上级部门派出机构存在。尽管1982年以来巴黎推行了分区选举制，规定巴黎20个区各自拥有自己的议会和小市长，但收效不大，城市发展与管理权仍呈现高度集中特征。

相对分权模式，日本东京实行“都一特别区或市町村—地域中心”区划模式和管理体制，但对特别行政区和市町村又实行不同的管理模式。由于东京都处于中央、都道府县、市町村三级政府层级中的第二层级，中心城区为都级政府下一级独立政府而存在。东京都对中心城区作为特别行政区实行“都市一体化管理，区级政区相对分权”模式。随着东京都制度变革和地方自治法的修正，各区级政区自治权利和财政自主权有所扩大。但总体上还是倾向于集权。东京都承担着对各区进行财政调剂职能。而市町村虽然作为处于中央、都道府县、市町村三级政府层级中的第三层级，但其不受制于东京都，而是由中央政府直接对其行使财政调剂职能，具有比特别行政区更大自主权限。

市、区财政体制模式解析

上海市区财政体制经历了改革开放前后强市弱区相对集权模式，向1994年分税制财政体制改革后强区弱市分权模式，以及2004年进一步改革完善后向强市强区平衡模式转变。未来财政体制将主要围绕市区财政收支关系处理，以及中心城区和郊区分类管理两大主题。

市区财政收支关系处理。从纽约、东京等财政体制看，上下级政府之间6：4分割规律在起着作用。即上级政府收入占总收入60%，支出占总支出40%；而下级政府收入占总收入40%，支出占总支出60%。其中，20%主要是上级政府通过对下级政府转移支付，来起到平衡地区间财力的调剂作用。上海现行市区收入5:5分割，支出4：6分割，10%的转移支付较难体现体制的公平性，且现行转移支付有较大比例的体制性转移支付，而非公平性转移支付。可考虑加强收入集中和转移支付，将市与区收入由5：5调整为6：4。

中心城区郊区分类管理。从东京都看，对于中心城区的特别行政区在地位上与市町村一致，但由东京都对特别行政区实行较为集权财政管理体制，而对市町村则由中央直接对其进行比特别行政区更为独立的财政管理体制，由中央直接对其进行财政调剂。

从纽约市看，其所在区只是纽约市政府派出机构，不履行一级政府职责，而其他县市却作为一级政府实行相对独立财政。对于城区和郊区，各国都实行了差别财政管理体制，即郊区财政地位高于城区，更具有独立性。

市、区财政体制思路建言

从适应上海城市转型发展要求来看，有必要在两级政府、三级管理基本体制模式基础上，将上海行政区划分为中心城区、卫星城区和浦东城区三类城区，实行差别体制模式，分类管理。

中心城区市强区弱相对集权。中心城区是指原行政区划的市区，包括黄浦、卢湾、徐汇、长宁、静安、虹口、闵行、普陀、闸北、杨浦等10个区。主要原因：一是中心城区更具有行政区特点，政府对中心城区主要承担行政管理、市政建设和社会服务职能，较少承担经济管理职能，行政管理职能更多强调行政秩序，市政建设职能更多强调规划效率，社会服务职能更多强调分配公平，都需要通过相对集权财政体制来保障。由于中心城区的各区域空间面积较小，但区域之间空间联系紧密，市政建设更需要相对集权的统一规划、统一决策和统一管理，市级政府更多行使决策权，区级政府更多行使执行权。在收支划分上：市与区财政收入可按6：4分割；而支出可按5：5分割。并在此基础上相应调整市与区各自承担的事权和职责。

卫星城区市强区强相对分权。卫星城区是指原行政区划的郊区，包括宝山、嘉定、金山、松江、青浦、奉贤、崇明等7个区县。主要原因：一是卫星城区具有行政区和经济区双重特点，政府除了承担行政管理、市政建设和社会服务职能以外，随着经济建设由中心城区向卫星城区转移，更多承担园区经济建设和管理职能，而履行经济建设和管理职能更多需要通过强调分权来予以激励。卫星城区各区域空间面积较大，区域之间相对分散独立，更需要自主规划、自主决策和自主管理。在收支划分上：市与区财政收入可按5：5分割；而支出可按4：6分割。并在此基础上相应调整市与区各自承担的事权和职责。

浦东城区市弱区强相对独立。浦东新区是国家级综合配套改革试点区，应通过制度创新使其具有不同于其他区域的独特管理体制或模式，而这种独特管理体制或模式在财政体制上需要给予其相对独立性和自主性。浦东新区区域面积庞大，在空间上由于黄浦江与中心城区隔江而治，相对独立，具有相对自治的条件。浦东已成为上海四个中心建设主战场，金融中心建设主要依托陆家嘴，航运中心建设主要依托临港，而贸易中心建设主要依托自贸区以及张江、临港、世博、迪士尼等在内的众多经济功能区发展要求赋予更多自主权限，而这种自主发展权限只有在市弱区强体制下才能实施。在收支划分上：市与区财政收入可按4：6分割；而支出可按3：7分割。并在此基础上相应调整市与区各自承担的事权和职责。

（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院院长，教授。）