印度议会的选举制度

印度是实行议会民主制的国家，议会选举制度是其议会民主制的核心。通常认为，现代意义上的选举意指一国公民选择代议机关代表以及该国特定公职人员的政治活动，它是代议制度的基础，印度议会选举是印度人民普遍参加的重要的政治活动。本文对印度议会选举制度的基本程序和经验做一简要介绍。

一、印度议会选举的基本民主程序

(一)选举机构设置

印度议会选举操作制度中最重要的一个机构是独立选举委员会，它“由四级选举机关组成，即选举委员会、邦选举机关、县选举机关和选区选举机关”[1]。该委员会是根据宪法于1950年1月25日设立的常设机构，对印度的选举活动拥有广泛的职权。独立选举委员会总部设在新德里，现在设有包括300名左右工作人员的秘书处。起初，独立选举委员会由首席选举委员负责运作，但是1989年首次，1993年再次，又增添任命了两名选举委员。首席选举委员只有通过议会弹劾才能被免职，其他委员的罢免须经首席选举委员的提议才能进行。这很大程度上为选举委员独立行使职权提供了权力保障。在邦的层面，选举委员会设有一个全职的首席选举官和全职的数量不等的核心成员。在地区和选区的层面，公民管理机构的官员和工作人员通常是选举官员的两倍，在选举实际进行的两周左右时间内，各级独立选举委员会机构会临时调用大量的以上人员参加选举工作。他们主要作为投票和计票官员。选举委员会的各级机构就选举的举行分别向邦立法院、联邦议会及总统、副总统办公室负责。在职责上，选举委员会主要负责准备、维护并定期更新选举名册(显示谁有资格投票，后文将有所涉及)。另外，选举委员会还负责监督候选人的提名、政党的注册工作，并且监督竞选宣传和候选人基金活动的开展。

现代社会是科技社会，印度的选举委员会十分重视科技手段在选举中的应用，比如通过大众传播媒介扩大对选举进程的监督覆盖范围，组织投票所需的投票站，监看选票统计和选票结果公布工作。为了确保选举的公正举行以及人民自由地进行选举，选举委员会任命了大量的观察员。选举费用观察员负责核查每个候选人以及其所属政党的选举支出。投票结束后，选票在选票回收官和选举委员会任命的观察员的监督之下进行统计。选票统计结束后，选票回收官宣布得票最多的候选人获胜名单，并由选区把获胜候选人名单返还给相关的院。在舆论监督方面，为了使选举过程尽可能透明，尽管要受到保持选票秘密的限制，印度选举还是鼓励媒体的参与，并提供一定便利使得他们对选举进行追踪报道。在投票、计票实际进行时，独立选举委员会向媒体方面的人员颁发特别通行证，以便他们能够进入投票站和计票大厅。同时，媒体也能够自由举行选民倾向性意见和候选人出局情况预测调查，但是调查结果的公布受到严格的限制。依据最近发布的一份文件，选举委员会规定，在投票开始前、任一选区投票结束后两日内，选民倾向性意见调查结果不得公布。出局情况预测结果仅能在投票最后结束日的最后半小时内予以公布。

对于议会选举活动的开展而言，印度的独立选举委员会居于十分关键的地位，它所有职权的行使都是为了确保议会选举能够在一个有序、公正的方式下进行。

(二)选区划分

在现代国家，选举尤其是直接选举，通常涉及大量的选民。合理的选区划分是保证直接选举有序、公正进行的客观要求，因此“选区划分是直接选举的一个重要环节”[2]，在制度设计上，印度大选采用单选区制[3]。除了由总统任命的代表盎格鲁——印第安共同体的两个席位外，宪法限定人民院拥有545个人民院议员选举席位，每个选区选举出一个人民院议员席位，由选民直接选举产生[4]。选区的大小和边界由独立的划界委员会决定。该划界委员会依据法律设立，其成员由首席选举委员和两个来自最高法院或高级法院的法官或前法官组成。划界委员会的主要任务在于，根据对各邦和行政管理领域的地理、边界划分的考虑，划定具有大致相同人口的选区。同时，根据不同的社会历史条件，划界委员会定期重新划定联邦、各邦立法院选区的边界从而确保各选区具有尽可能相同的人数。在印度，选区的划定意味着须每隔十年核准一次人数的变化。同时，为了保证安排表列种姓和表列部落的代表，宪法条款也规定了保留选区，在这些选区里，必须有一个席位保留给表列种姓或表列部族的成员，只有来自该选区所在共同体的候选人才能参加该席位的竞选[5]。通过选区的科学划定，就议员产生过程来讲，印度议会选举制度的设计能够接近印度的实际社会状况，反映印度民族、文化的多元性和多样性。

(三)选民登记

印度实行成人普选制，即年满18周岁(第一届大选规定为年满21周岁) 的公民参加选民登记即可成为选民。选民登记是选民取得选举资格和被选举资格的必要前提，印度议会选举实行选民登记制度。符合条件的选民名单编制成册，即选举名册。选举名册每年修订一次，以便增添那些当年达到18周岁的人，或者新搬迁到该选区的人，并删除那些死亡和搬出该选区的人的名字。如果公民有资格参加选举但选举名册中没有该公民的名字的话，该公民可以向所在选区的选举注册官员申请复决，该官员将予以考证以便更新注册。选举名册的更新只有在任命候选人结束之后，竞选过程开始才能停止。在2004年的印度第十四届国会大选中，选举名册已经实现电脑化，“全国范围的电子投票”也得以实现。此外，为了提高选举名册的精确度、防止选举欺诈，独立选举委员会为了应对外部的压力，建议为投票人采用身份照片。这是一项繁重的工作，1999年大选时已为超过3.38亿的选民提供了身份照片。此外，委员会还提供各种各样的措施和方法，以便应对证件以及选民尤其是城市流动选民的跟踪问题[6]。

(四)候选人的产生

任何超过25周岁的印度公民注册成为选民即有资格参加人民院和邦立法院竞选。联邦院选举的年龄下限是30周岁。因此，成为印度议会选举中的候选人非常容易。为了严肃选举行为，使真正有竞选意图的候选人参加选举，印度选举设立了竞选保证金制度[7]。除了表列种姓和表列部落支付一半费用之外，每位参加人民院选举的候选人需预交10，000卢比[8]，每位参加联邦院或各邦立法院选举的候选人需预交5，000卢比的费用。如果候选人获得超过选区内所投有效选票总额六分之一以上选票，预交费用将得以返还。经注册政党推出的候选人的任命须获得选区内至少1名注册选举人的支持，其他类型的候选人则需要至少10名注册选举人的支持。同时，除了选举保证金制度之外，候选人的任命还需要经过选举官的审查，审查的事项主要是核实候选人是否达到规定的年龄、是否无力偿还债务的破产者、是否登记为选民、是否在政府中拥有领取报酬的职务、是否因某种舞弊行为被取消选举资格、是否因触犯刑法被判监禁两年以上、被公用企业解雇的雇员是否经过了5年。在候选人的所有这些情况被审查以后，由选举委员会任命的选票回收官负责在各选区接受候选人任命并监督选举的正常进行。在印度的选举运作历史上，候选人的数量始终保持着增长的态势，比如在第七届大选中候选人的总数为4053人，而第十四届大选中，这一数字已经达到了5398人，其中包括2369名独立候选人。

(五)投票的组织程序及原则

印度议会选举中的投票工作由选举委员会按选举计划的安排进行组织，选举计划由选举委员会制定。议会的五年工作期限届满，或者议会被解散并且新的选举被召集时，选举委员会便开动选举运转机器。宪法规定被解散人民院的最后会期和新议会产生之间的时间间隔不能超过6个月，因此，议会选举必须在此期间结束。在像印度这样一个广袤多样化的国家，寻找到一段能够在全国举行选举的期间并不是一件十分容易的事情。因此，制定选举计划的选举委员会必须综合考虑各种因素，比如天气：冬天里，受风雪和季风的限制，很难能够进入到那些边远地区组织选举;农业周期：使庄稼的种植和收获不受影响;考试计划：因为在选举进行中，学校要用来做投票站，教师们要被临时雇佣来做选举工作人员;以及宗教节日和公共假日等。这些因素中，最重要的是选举进行过程中的后勤困难——发送投票箱，设置投票站，雇佣监督选举的官员等等因素。

印度议会选举制度采用秘密选票原则。投票站通常设在诸如学校和社区礼堂之类的公共机构内。为了促使尽可能多的选民参加投票，选举委员会官员尽力确保每个投票者在两公里范围之内就有一个投票站，每个投票站最多只能处理1200名选民的投票。每个投票站在每个选举日要开放8小时。进入投票站时，根据选举名册，选民要被一一核对，并分发一份选举册。选举时，在投票站内配有屏幕显示的隔间内，选民使用一枚橡皮印章在他所要选择的候选人标志上或附近进行标记。然后，选民将选举册封口并投入公共投票箱之内。公共投票在选举主持官员和候选人投票代理人的全程注视之下进行，这种标记制度避免了选举册被秘密带出投票站或秘密投进投票箱的可能性。

二、印度议会选举制度的宪政地位

印度选举制度是其议会民主制的核心制度，印度的议会选举制度在整个国家的民主政治和宪政民主架构当中具有十分重要的地位。

(一)议会民主制是印度宪政体制的基石

印度宪法是世界上文本最长的宪法 (美国宪法是世界上运行时间最长的宪法)，这部宪法确定印度实行联邦制(但由于东方威权主义传统的影响，印度的联邦制带有很强的中央集权性，因此不同于典型的联邦制，如美国的联邦制)和议会民主制。联邦的宪政单位是邦[9]。根据印度的宪法理论，议会民主制具有三个特点：第一，行政对议会负责;第二，议会以民主为基础;第三，下议院对立法和财政事务有最高控制权[10]。议会民主制度是印度宪政体制的基石。

早在英国殖民主义统治时期，英国人就已经开始在印度运行选举制度，移植议会民主制，“英国人在向印度输入商品的同时还把议会民主制度搬到了印度”[11]。但是出于统治的需要，彼时的议会民主制与英国本土的制度大有不同。在英国议会民主制下，由“两院”组成的国会是国家的最高立法机关，国会上院由王室后裔、世袭贵族和教会上层人士组成，只拥有有限的权力;议会下院由各选区直接选举产生，每5年选举一次。一般情况下由下院多数党领袖出任首相，并组织内阁即英国政府，首相和内阁共同对国会负责。在国会下院不支持政府的施政方针时，内阁应立即辞职，或解散国会下院并重新举行选举。并实行与议会制度相关的政党制度，议会多数党为执政党，少数党为反对党 。但是，在英国殖民主义移植到印度的议会民主制之下，出于分化统治的目的，英国人并没有让印度人拥有一个全国统一的政府，也没有一个民选的全国议会。而且，殖民地议会议员的选举并不实行选区制度，而是按教派分区制和单独代表权制度来进行操作，对选民有非常严格的限制。印度独立以后，实行普选制，各方面的限制得到解除，选民的选举权和被选举权得到保障，使得议会议员选举成为印度宪政建设当中的大事，议会民主制度在印度宪政体制当中的基石地位得以切实巩固和真正确立。

(二)议会选举制度是印度议会民主制的核心

在印度议会民主制之下，议会选举制度是其核心。首先，选举制度是产生印度宪政架构的关键和必要步骤。从理论上来讲，宪政架构是一国公共权力的物质载体，选举制度则是公共权力授予和委托的一种程序载体。在印度，选举制度决定政府的组成、议会“两院”的席位、联邦议会和邦立法院的组成以及总统和副总统人选，司法系统通过总统的任命产生。因此，印度的宪政架构主要通过选举制度产生，议会选举是印度选举制度的基本组成部分。其次，议会选举是政党活动的焦点所在。印度是一个实行多党制的国家，其党派数目之多，堪称全球之冠。根据不同的分类标准，可以分为全国性政党和地方政党，世俗主义政党和教派政党 ，典型政党和非典型政党等[12]。但是，在议会民主制的运作中，议会选举成为政党活动的焦点，执政党必须在依法进行的选举中长期保持获胜，才能够保持其统治的合法性[13]。当然，执政党之外的政党 也并非无所作为，它们也希望在选举中获得一定的席位，以便在议会中表达自己的声音，追求自己的利益。因此，无论对于执政党 还是对于反对党来说，参加议会选举，获得人民院和邦立法院席位都是其工作焦点所在。再次，议会选举制度是印度人民民主诉求的基本途径。现代民主政治是参与政治，而参与政治者通常带有表达其自身或者所代表团体民主诉求的基本目的。在印度，人民对参与议会选举的热情较高，这表明印度议会选举制度是印度人民民主诉求的基本途径，议会选举结果能够部分反映人民的意愿。

注释：

[1][5][7][12]林良光主编：《印度政治制度研究》，北京大学出版社1995年版，第75、71、219~222页。

[2]胡盛仪、陈小京、田穗生等著：《中外选举制度比较》，商务印书馆2000年版，第109页。

[3]“凡规定每一选举区，仅得选出议员一名者，为单选举区制(法人称为scrutin uninominal)”，参见王世杰、钱端升的《比较宪法》，商务印书馆2002年版，第173页。

[4]参见《新编各国概况——亚洲》，世界知识出版社2002年版，第286页。

[6]“印度只有民事登记制度而没有类似中国的居民身份证和户口簿等严格户籍管理制度。户籍管理非常松散，在日常生活中，选民证、工作证、驾照、学生证、护照就可以成为证明身份的重要证件。”Global Timies,july14.2003.

[8]2004年4月8日，印度卢比兑美元的比率是43.545卢比兑1美元。The Indian Express, April8,2004.

[9]林承节：《印度独立后的政治经济社会发展史》，昆仑出版社2003年版，第63页。

[10]【印】威苏努·巴格万：《印度宪法发展史》，新德里1981年版，第5页。

[11]陈峰君：《东亚与印度——亚洲两种现代化模式》，经济科学出版社2000年第1版，第307~308页。

[13]王长江、姜跃等著：《现代政党执政方式比较研究》，上海人民出版社2002年版，第454页。

(作者系武汉大学法学院2003级硕士研究生)