王雍君：从宏观调控体系到基于社会互惠原则的资产监控体系|预算法|财政

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王雍君（中央财经大学政府预算研究中心主任）

摘要：

健全的政府债务管理高度依赖两套体系的平衡与协同。当代背景下债务财政之所以成为一个严峻的治理难题，根本原因在于现行管理框架过于依靠宏观调控体系，至少同等重要的、基于社会互惠的资产监控体系相当薄弱，难以有效发挥作用。为从根本上化解棘手的债务难题，着手推进两面作战的债务财政改革战略应作为当务之急，一方面以“逆周期规则”取代“跨年度平衡规则”，纳入相关法律以形成法定约束；另一方面全面强化基于社会互惠的资产监控体系，尤其应确保“三支柱”即会计监控、预算监控和绩效监控实现一体化运作。总的来说，从经济视角转向社会视角是必须迈出的第一步，唯有如此，债务财政隐含的复杂多元的利益结构才能得到揭示，从而使各方合理的利益诉求被平等保护成为可能，特别是力量弱势方的纳税人和未来世代的利益。与经济视角不同，社会视角考虑的是具有实实在在基础的理由，而这恰恰是政府债务治理取得丰厚回报的关键。

关键词：

债务难题；调控体系；社会互惠；监控体系；利益结构

【引用格式】王雍君.从宏观调控体系到基于社会互惠原则的资产监控体系 [J].广西社会科学，2024（1）：129-138.

正文：

在许多国家和政府严重依赖债务为规模庞大的公共支出融资的当代背景下，债务治理已然成为全球性难题。这个事实本身就有力地表明，为债务财政“背书”的功能财政理论和相应的宏观调控体系存在缺陷，不足以为健全的政府债务管理提供合理保证。为洞悉和破解债务难题，发展一套更有效的政府债务理论和基于该理论的监控体系，并确保它们在政府债务管理中发挥主导作用，比过去任何时候都更重要和更紧迫。本文的第二部分尝试将这一理论建构为基于社会互惠原则的“利益相关者理论”，相应的监控体系建构为旨在保护与平衡全部利益相关者利益的资产监控体系。

建构工作基于如下认知：债务财政涉及复杂的治理问题，涵盖可由3P界定的基本执行过程：优先性—计划—绩效管理［1］。每个阶段都依赖两套体系协同运作，一套是宏观调控体系，即由“需要”驱动的政府债务决策体系，涵盖“借、用、还”的决策，连同税收决策、支出决策和两者结合而来的预算决策，受预算程序的约束与引导；另一套是资产监控体系，涵盖资产形成、资产价值、流量收益的会计监控、预算监控和绩效监控。流量收益定义产出（outputs）的社会价值。如果涉及的是利用现有资本资产提供当前年度受益的服务，产出即为服务本身；如果涉及的是取得新增资本资产提供未来年度受益的服务，则两者都构成产出。

两大体系不可或缺的根本原因在于，单一调控体系诱发过度投资及其负面后果的风险很高，监控体系作为平衡机制至关重要。这一点，只有追溯到政府债务特征和资本资产上才能看清，这正是本文第一部分的中心任务，旨在确认政府债务不同于私人债务的两个关键特征，即缺失实际债务人和真实的债务成本约束；揭示政府债务与资本资产的内在联系，以及资本资产背后的利益相关者与利益结构。只有在这些基本问题得到理解后，才能明了第二部分论证的两套体系协同运作为何如此重要。

以上两部分的讨论可为精心设计与实施债务改革的新议程奠定坚实基础，这是第三部分的中心任务。现有管理议程和改革议程均不充分，亟须以新议程取而代之。新议程旨在创建两套体系协同运作的制度框架，重点有二：逆周期规则取代跨年度平衡规则作为法定规则，纳入政府债务管理法和重新修订后的预算法；“非意愿后果法则”植入预算程序，用以约束和引导债务决策遵从充分预见原则和独立目标原则，以合理保证社会互惠原则始终被直接关注到。“独立目标”涵盖可预见的财政持续性和资产绑定性，后者主要包括资产形成率、不良资产率和产能闲置率。

一、政府债务的固有特征与资本资产难题

政府债务作为公债的固有特征及其与资本资产的松散联系，足以对债务财政的可持续性与潜在收益造成广泛而重大的负面影响。健全的政府债务管理因而必须依赖两大体系的平衡与协同，其中的宏观调控体系旨在克服可持续性难题，监控体系旨在克服回报难题。这些难题的根源在债务经济学文献中很少被揭示，更不用说被充分阐明。回报难题即债务财政的社会价值创造和分享应如何被合理计量与保证的难题，十分复杂棘手。一如“收入”和“支出”概念，“债务”概念本身并未定义其社会成本，即社会为公共目的付出的资源代价；而且债务的社会价值不能由债务本身来定义，必须由债务创造与分享的社会价值来定义。

（一）真实债务人缺失及其潜在影响

与私人债务不同，政府债务没有真实债务人。政府只是名义上的法定债务人，但政府成员没有替政府偿付到期债务本息的义务与责任，无论是法律上还是道德上。易言之，无论政府债务规模多大，也无论债务决策者究竟是谁，债权人对政府的每个个体成员都没有追索权，无论未到期还是已到期债务本息。

不可追索性与债权人无关。政府债务的债权人是真实的而非名义上的，范围相当广泛，包括个人、金融机构、其他政府和其他国家。无一例外的是，所有债权人都无权对政府个体成员追索债务，有权追索的对象是政府而非政府成员。这个明摆着的事实须被看清和强调，因为它是“政府债务易招麻烦”的首要根源。由于这一原因，政府债务决策者的行为动机与私人债务大相径庭。在个人无须偿债的意义上，公债决策者面对的是“他人钱财”问题；在个人必须偿债的意义上，私债决策者面对的是“自己钱财”问题。从常规的人性假设出发，谨慎和精明的行为动机更可能出现在私债上，出现在公债上的概率低得多。法律有助于降低公债决策的道德风险，但无法从根本上解决问题；在基于社会互惠的资产监控体系十分脆弱的体制环境下，道德风险通常很高，对政府债务可持续性构成严重威胁。如果一级政府无力独立清偿到期债务本息，通常即被视为财政上不可持续，这是现行政策需要着手调整的明确信号。

（二）债务成本缺失及其潜在影响

此处的“债务成本”特指项目成本决定的债务水平。政府债务旨在为公共投资项目筹措资金。给定公共投资项目的数目、规模、结构与功能，合理的债务规模取决于项目成本的合理水平，即由标准成本规定的成本水平。总的来说，项目总量与标准成本共同决定政府债务的合理规模。这意味着，如果项目成本的合理水平构成对投资决策的“硬约束”，那么，在债务资金使用水平不得高于项目成本的制度规则下，一并构成的债务成本的“硬约束”。

实践中这些条件很少被满足，而且背离这些条件的诱因强大。明显的是，地方政府普遍倾向于扩大投资规模，而且缺失降低项目成本的合理动机。多数公共项目并不要求回收成本，更不用说取得利润。官员通常不会从降低成本中获益，甚至适得其反。项目开发商和运营商甚至可通过高估成本获利。“先分配债务限额、再找用掉这些限额的项目”的现行体制，亟须矫正为：依据项目与项目成本确定债务成本，进而确定债务限额。

真实债务人缺席和债务成本的“软约束”相结合，使得公共支出控制更加困难重重和复杂棘手。这个世界性难题同样存在于整个西方世界，在那里，控制公共支出的极大努力都在进行中，但没有一个地方成功［2］。

（三）与资本资产的松散联系及其潜在影响

债务财政的直接目的和主要源头都是取得资本资产（capital assets）。如果政府债务能够形成资本资产，生命周期内的重置价值高于资产价值，并且产生相对充足的流量收益，那么，政府债务“招致麻烦”的风险可望最小化，“取得成功”的概率将最大化。主要由于缺失可靠有效的监控体系，这些条件在实践中通常未能满足，以致失败风险往往远高于成功概率。这个难题可以贴切地称为“资本资产难题”，即“成也资本资产、败也资本资产”的难题。毕竟，创造资本本身是一个费钱费时的过程，且一旦形成很可能遭到毁损［3］。

资本资产在会计上定义为连续参与生产过程达两年以上、使用寿命超过一年、单位价值超过规定水平的有形资产与无形资产，经济学上定义为受益期超过一年的有形资产与无形资产，均不包括军事资产、金融资产与人力资本。基于实用目的，预算实践中通常采用简单规则：以融资来源定义资本资产，即长期（偿还期超过一年）借款形成的资产统称为资本资产。资本资产的主体部分是功能各异的公共基础设施和市政设施，作为核心“硬件”支撑着现代经济体系和公众生活。

资本资产通常相当昂贵，规模大、周期长、风险高，而且具有不可逆性：一旦开工建设就很难中止和终止，除非在会计上和预算上做出重大损失处理。因此，确保资本资产投资决策的“谨慎与精明”极端重要，商业领域如此，公共领域更如此，但面对的困难与复杂性大得多，部分原因在于，公共资本资产通常由政府长期持有，而且大多用于公益目的或其他非营利目的。报表底线（利润刺激）和价格机制在这里不起作用，故而容易导致灾难性误判，但这并非首要问题。首要问题在于，许多国家缺失“债务绑定资本资产”的制度安排。法律规定“债务必须用于投资”（黄金法则）是一回事，如何确保“债务形成优质资本资产”是另一回事。前者禁止债务用于消费，但并不保证足以形成资本资产，更不用说形成优质资产。能否形成优质资产取决于许多条件，并且具有高度不确定性。一旦“债务绑定资产”的底层逻辑被违背，全部利益相关者的利益都将在某种程度上受损，纳税人和未来世代尤其如此，两者在利益结构和利益博弈中成为输家的风险最高。

强有力的监控体系因而无比重要，旨在为贯彻社会互惠原则提供不可或缺的制度框架。在缺失这类监控体系的环境中，债务决策先天具有某种程度的“赌博”性质，因而蕴含失败的极高风险，不只是财政可持续性风险，还有更加难以控制的资产不良与损失风险，这些风险与风险损失经由债务财政特有的社会利益结构，被转嫁给处于弱势地位的利益相关者，纳税人和未来世代首当其冲。要想洞悉和破解债务难题，最终实现健全的、不易招致麻烦的政府债务管理，除了依靠经济学视角的宏观调控体系外，更要依靠社会学视角的、基于社会互惠原则的资产监控体系。这套监控体系不仅把债务财政与资本资产直接联结起来，而且把隐含其中的复杂利益结构呈现出来，包括把赢家和输家明确地摆到台面上来。两套体系的平衡与协同将最小化债务财政沦为零和—负和游戏的风险，最大化正和游戏的概率。

二、宏观调控、资产监控与债务财政的利益结构

自从功能财政理论在20世纪30年代被西方世界发展成熟以来，该理论所倡导的政策药方迅速被传播到全球。债务财政作为政策药方的关键一环，被广泛应用于对宏观经济周期进行“需求管理”的核心工具，成为债务财政易招麻烦的主要原因。

（一）宏观调控体系的内生缺陷

宏观调控体系的底层逻辑是逆周期规则，根植于功能财政理论。该理论假设市场经济具有内生的不稳定性，以致周期性经济危机即繁荣—衰退的循环不可避免。衰退和危机的主要症状是经济增长率和就业率快速下跌，导致生产率和经济福利的巨大损失。亚当·斯密创建成熟的古典财政理论已经不适应内生不稳定和周期性危机的当代现实，也无力提出可行的应对之策。与功能财政理论不同，古典财政理论并未赋予政府“宏观调控”职能，因为在它看来，市场经济受“看不见的手”的自我调控机制的引导，最好的财政政策就是免于政府干预的“谨慎”财政政策，即遵从“年度平衡”规则、不轻易举债的财政政策。只有发生战争和重大自然灾害等特例情形下，政府借债才是适宜的，但必须伴随事前规划得宜的偿债计划。

相比之下，功能财政理论把失业和低增长视为需求不足的结果，从而赋予政府运用“逆周期规则”调控宏观经济的职能，财政政策和货币政策相互配合作为核心调控工具；债务财政则作为两类政策的主要交汇点，在调控体系中扮演至关紧要的角色。逆周期规则要求政府采用扩张性政策增加社会总需求，即由投资、消费和净出口构成的“社会购买力”；以防范和控制经济衰退及其负面后果；但在经济繁荣阶段，要求政府采用紧缩性政策收缩社会总需求。古典理论要求遵从的年度平衡规则与此冲突，因而必须被“周期性平衡”规则取代，现行《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）将其表述为“跨年度平衡”规则，相关政策文件将扩张性财政政策表述为“积极”的财政政策。

逆周期规则的底层逻辑是松紧交替：经济繁荣期的财政扩张与经济衰退期的财政收缩交替运作。财政平衡规则亦应如此：繁荣期必须实现财政平衡或盈余，这意味着债务被清偿并且没有新增债务；财政赤字和相应的债务增量只应出现在衰退期，并且新增债务总额必须限定为弥补赤字，不允许超越赤字。即便逆周期规则和周期性平衡规则被严格遵从，调控体系也有其固有的局限性，有些文献将其概括为“天真的干预”：旨在消除经济周期的努力是所有脆弱性的根源，在各个领域都很普遍［4］，局限性还会被实践不良放大。在实践中，许多国家和政府长年实施顺周期的扩张性财政政策，以致无论是经济社会层面还是公共财政层面，赤字和债务成为常态而非经济衰退期的特例，赤字和债务的累积水平成为难以承受之重，甚至引发政治忧虑，其典型症状和主要后果集中体现为财政可持续性危机，即在不造成过多额外代价（尤指减少服务提供）的前提下无力独立清偿到期债务本息。这种情形一旦被确认，对现行政策迅速进行调整就是必需的，以防局面进一步恶化。调整不包括借新债还旧债，因为新债也需要偿还，所以借新还旧的实质是把债务麻烦推延到未来，而非真正解决问题，尽管在诸如避免违约触发重大后果等特殊情势下有其必要性。

然而，即便逆周期规则和周期性平衡规则被遵从，作为宏观调控体系关键一环的债务财政也不充分，远不足以实现政府债务管理的健全性。首先，调控体系无视“资产—负债平衡”原理，即“负债绑定资产”的平衡表原理。该原理表明，健全的债务管理只有被置于“资产—负债”管理的统一框架下才能实现。负债与资产必须作为成对出现才成立的概念。脱离资产管理的孤立债务管理概念不仅是虚幻的，而且无法产生有效结果：充分的资产形成率和最低的不良资产率。对公司而言，统一的资产—负债管理是必需的和精明的，也是“自然合理”的。政府债务并无二致，但由于缺失利润刺激和合宜的制度框架，有效实施面对的困难和障碍大得多。其次，基于需求管理规则的调控体系缺乏社会学视角的考察，导致债务财政背后的利益结构被无视，无意中埋下了零和游戏甚至负和游戏的高风险。与经济学视角不同，社会学视角把债务财政视为基于共同利益的“集体合作事业”，即财政出资人借助政府之手的中介作用，共同出资实现和分享合作红利（cooperative bonus）与风险的共同事业。资本资产正是将利益相关者联结起来从事集体事业的核心纽带。需求调控体系既未关注、更未界定债务财政背后的利益结构，如何保护全部利益相关者的合理利益这个根本问题，也就无法摆上台面。调控体系强调债务规模及其增减变动的适当水平与时机，以适应经济周期的特定阶段。社会需求和经济周期被作为调控对象，如何平衡利益结构和实现利益互惠则不受关注，这就预置了零和乃至负和游戏的高风险。最后，调控体系基于乘数原理评估政策有效性，无视资产有效性标准。财政乘数包括税收乘数、购买支出乘数、转移支付乘数和预算平衡乘数。债务财政通过这些乘数发挥调控需求水平和经济周期，其有效性被认为取决于各类乘数的大小及其净效应，净效应进一步取决于消费者与投资者的边际支出倾向，即消费与投资的“意愿”，以及经济体系中尚未被利用的闲置资源，包括失业人口。支出意愿最终取决于社会公众的情绪模式——悲观、乐观或居中。乐观模式意味着支出意愿强，闲置资源被再利用以提升就业和增长的可能性越大，债务财政和整个财政政策也就越有效，反之亦然。当前中国社会似乎并未形成这一模式，而且闲置资源（产能过剩与非就业人口）被再利用的不确定性很高。即便此局面被扭转，调控体系也很难把资产有效性当作政策有效性的主要评判标准，导致债务财政易招麻烦的深层根源无法被深究和清理出来。资产有效性可计量为资本资产形成率和不良资产率的乘积。

（二）债务财政的利益结构与利益失衡

债务财政直接或间接牵涉五类利益相关者：作为财政出资人的债权人与纳税人，从资本资产的存在与运营中受益的未来世代，作为财政代理人的政府，以及包括项目建设者与运营者在内的其他利益相关者。每类角色都在债务财政中有着自己关切的目标与利益，但关切程度和实现可能大不相同，利益失衡的风险因此变得很高。

1.债权人。在潜隐于债务财政背后复杂多元的利益结构中，债权人的利益最为确切，那就是以放弃资金当前使用权为代价换取政府支付未来到期本息的承诺。这种利益形式简单明了，易被量化和追索，成功的概率取决于政府的债务诚信。只有在违约情形下，债权人利益才会遭受损失。这种情形较少出现，除非政府丧失偿债能力；然而，一旦出现，负面影响和后果将变得难以控制，包括经济与政治后果。此外，到期债务本息被偿付并不要求债务必须形成资本资产和流量收益，这与其他利益者有所不同。由于这些原因，与其他利益相关者相比，债权人更可能成为债务财政的赢家。

2.纳税人。债务财政取代税收财政为资本资产融资，意味着纳税人不必支付额外的税收，或者等价地说，减少了新增资本资产触发的额外纳税义务。由于这一原因，纳税人似乎也是债务财政的“自然”受益者。但问题还有另一面：政府支付的债务本息最终来自税收，纳税人不得不在支付发生时承担偿债义务。债务财政的直接影响是推延了税收负担的时间，其实质是“税收预征”：政府终归要为支付债务本息征税，只不过这件事发生在未来而非当下。但问题也就随之而来，即如果债务财政的资产有效性得到保证，纳税人将从中获益，从而抵消未来税负；抵消程度取决于受益范围、程度与方式，这些进一步取决于资本资产的形成率和不良资产率。形成率越高、不良资产率越低，纳税人成为债务财政净受益者（赢家）的可能性越高，反之越低。在完全未能形成资产的极端情形下，纳税人将成为最大输家。

3.未来世代。纳税人包括当前世代和未来世代。一个世代通常以20年为限。如果债务清偿期限达到或超过20年，就要考虑“代际利益结构”问题：债务财政如何保护当代—未来世代的利益平衡。未来世代不得不承担偿债义务，但如果他们未能从当代人的债务财政决策中受益，成为输家几乎是必然的。资本资产的有效性即资产形成率和不良资产率的乘积，决定了未来世代从中受益的程度。这种情形与当前纳税人相似，不同之处在于，当前纳税人在公共债务决策中有发言权和影响力，至少原则上理应如此；未来世代甚至还没有出生，无法“委派自己的代表”出场来影响当前世代的债务决策。由于这一原因，未来世代成为债务财政输家的风险远高于其他角色。

4.其他利益相关者。项目承包商、承建方、施工方和运营者大多为商业角色，主要的利益诉求是投资回报率和运营利润率。这类利益形式与债权人非常类似，直截了当且易于量化，保护自身利益的动机也很强，并且利益实现的可能性在很大程度上取决于政府的债务诚信。对债权人而言，债务诚信针对的是金融性债务（付息债务）；对其他商业角色而言，债务诚信针对的是运营性债务（非付息债务）。拖欠工程款和工资均属运营性债务诚信问题，主要源于财政困难，地方财政尤其突出。其他利益相关者还包括服务付费者，比如道路通行费、水费和电费。

（三）基于社会互惠原则建构资产监控体系

不弄清利益结构就无法深刻地理解债务财政。在利益结构被清晰揭示的基础上，债务财政的核心问题就转向如何平衡与保护利益结构，这是社会互惠原则的核心。如前所述，这个问题不能托付给宏观调控体系。这个体系瞄准的是需求水平和经济周期，根植于乘数原理，理应遵从逆周期规则和周期平衡规则运作。如果没有资产监控体系的“加持”，债务财政易招麻烦的风险将持续居高不下，且难以预见和控制。

从社会互惠这一不可动摇的正和游戏规则出发，资产监控体系必须基于利益结构被建构，并确保基于利益结构的规制（regulation）成为债务财政的最高规制，这是因为，债务财政的全部利益相关者的利益，都直接或间接取决于资本资产的存在状态与运营绩效，纳税人、未来世代和服务使用者尤其如此。利益相关者及其利益形式不可避免地存在重叠，但这个事实与资本资产是统一的利益纽带无关。

满足最高规制的资产监控体系应聚焦资本资产的四个关键方面：物理绩效、价值绩效和产出绩效，以及三者之反面结合而来的资产不良率。

1.监控资本资产的物理绩效（physical performance）。由于各种诱因，债务资金被用于消费的风险较高，这会降低用于投资的比率即债务投资率；用于投资的部分，也不见得足以形成和取得资本资产，因为投资失败和资产毁损的风险总是存在的。因此，监控指标应设计为：

资本资产物理绩效=债务投资率*形成率*取得率*完好率

形成率指完工资产占债务投资的比率，取得率指完工资产中的验收交付资产比率，完好率指被交付资产的物理状况——提供服务流量的潜能。如果道路毁损且未被及时修复和维护，则表明完好率降低。充分维护资本资产的社会回报率，通常远高于想象，也远高于新增投资的回报率。在实践中，“重建设、轻维护”的现象很普遍，监控物理绩效可作为矫正机制发挥作用。

2.监控资本资产的价值绩效（value performance）。资本资产的价值须被评估和监控，即便出于防范资不抵债的目的。清晰区分价值绩效的五个层级非常重要：账面价值、清算价值、重置价值、价值损失和临界价值①。重置价值即重新购置与原有资产相同的资产的市场价值，可能高于、等于或低于账面价值，低于原始价值即构成价值损失。临界价值指依资本成本（必需报酬率）计量的价值。举例来说，账面价值为200万元的资本资产，若按合理的资本成本5%计算，两年后的临界价值=200*（1＋5%）2=220.5（万元），低于这个水平表明没有增值潜能。临界价值并不保证偿债能力，但可为债务安全提供至关紧要的边际价值预警。

3.监控资本资产的产出绩效（output performance）。政府取得资本资产的合理目的通常并非持有，而是作为产能（capacity）来生产满足公众需求的产出（outputs），主要指公共服务流量，比如道路（资本资产）用来提供交通服务。服务流量可以且应该计量，无论是否产生现金流。举例来说，学校校舍属于教育类资本资产，所支持的服务流量可用“利用率”计量，剔除闲置和冗余部分。公共产能过剩、闲置与冗余在许多领域相当严重，以至社会成本十分高昂。作为一般结论，从债务财政“易招麻烦”的现实中理应吸取的最深刻的教训，莫过于产出绩效差强人意。

相应的监控指标应设计为：

资本资产产出绩效=（实际产出/产能）*100%

该指标即产能利用率，反而是“产能闲置率”=1-产能利用率。

4.监控资本资产不良率、不良资产可从三个维度加以定义。物理维度可定义为“非完好状态”的资本资产比率，足以显著影响服务潜能的发挥。价值维度可定义为低于清算价值、重置价值低于账面价值的差额。产出维度可定义为产能闲置率，旨在应对未来风险的必要储备不包括在内。

总的来说，基于利益结构平衡的资产监控体系旨在将宝贵的“公平感”带入债务财政，这对合作的稳定性至关紧要。公平并非道义问题，而是指各方对合作获取的收益满意，方能将合作维持下去；任何一方因不满退出合作都将引发其他各方类似行为并最终导致合作崩溃［5］。

三、债务财政改革的新议程

无论是化解现有债务难题还是防范新的债务难题，现行的政府债务管理框架都亟须做出重大调整，这就要求着手推动新的改革议程，以确保为宏观调控体系和资产监控体系的协同运作创建适宜的制度框架。明了债务财政的底层逻辑和潜在收益究竟为何，则是首先必须迈出的、意义非凡的第一步。

（一）债务财政的底层逻辑和潜在收益

底层逻辑即基本的因果关系。因为在新增资本资产的集体合作事业中使用了债务，所以产生了税收财政难以合理实现的额外收益，这就是债务财政的底层逻辑。债务财政带来的额外收益有三种基本形式，在主流文献中从未被揭示和阐明。

1.跨期收益，即关于“新增资产—未来产出”的收益。为简化分析，假设政府投资全部用新增资本资产，并选择税收财政、债务财政或其组合为投资支出融资。若仅仅以税收财政为其融资，则税负是当前的、受益是未来的，这会导致期间受益原则遭到破坏，既有损效率也有损公平。受益原则要求“谁受益谁负担”，还要求受益期间与负担期间一致。税收财政满足当前年度的受益原则，但不满足未来年度的受益原则，债务财政恰好相反。

2.营业杠杆效应，即利用固定成本放大跨期收益。资本资产是产能的核心要件，其形成和取得需要在前期投入大额固定成本（fix cost），这些成本不随产出的增加而增加。随产出增加的只是变动成本（variable cost）。易言之，由于固定成本的存在，产出的社会边际价值（Vm）增长比产出增长更快，此即营业杠杆效应=边际价值/（边际价值-变动成本）。若产出的边际价值（总价值减去变动成本）为100，固定成本为50，则营业杠杆效应=100/（100-50）=2，意味着边际价值以2倍于产出的增长率实现增长。对企业而言，价值创造有两个部分：作为基础资源的资产，资产生产的可分配现金流［6］。公益目的的公共资本资产没有可分配现金流，但有其对应物——公共产出的社会价值。

营业杠杆效应的实质是规模经济——平均成本随产出扩大而降低，税收财政和债务财政兼具，前者以现有资本资产和产能为载体，后者则以新增资本资产和产能为载体。隐含的结论是：未来的产出需求和规模越大，债务财政的额外优势越显著，但应对需求增加时盲目扩张产能导致供需失衡的风险保持足够警觉。

3.财务杠杆效应，即以债务利息（I）为支点进一步放大跨期收益。债务财政的跨期收益有两类形式：未来产出的社会边际价值和净价值（Vn=Vm-I）。作为计算公式的净价值= Vm/（Vm-F-I）。援引上例，若已知当期利息为30，则净价值=100/（100-50-30）=5，意味着净价值的增长率为产出增长率的5倍。比如，若未来某年度产出增长10%，社会评估的净价值净增长50%。这种效应为债务财政独有，税收财政没有此类效应。

4.资产控制效应，即以较少的税收融资控制大量资本资产。资本资产涉及所有权和控制权：谁拥有和谁控制事关重大的利害得失。原则上，纳税人应是所有者和控制者，因为政府必须代表和反映纳税人的利益关切，一如公司必须代表和反映股东的利益关切。与纳税人不同，债权人没有资本资产与产能的所有权和控制权，其合理利益已经通过拿到其债务本息得到了充分补偿。

以上四类收益形式都取决于一个共同的前提：遵从“债务绑定资产”的债务财政之底层逻辑。如前所述，我们可以诉诸资本资产的物理绩效、价值绩效和产出绩效加以计量和评估。没有资本资产的有效形成和充分利用，债务财政的整个逻辑基础将不复存在，管理框架则犹如沙滩上的堡垒。进而言之，只有恪守绑定资产的底层逻辑，债务财政才能整合财政管理的三项功能——投资、运营与融资，以此为资产监控体系创建相对于调控体系的决定性优势。

（二）逆周期平衡规则纳入法律形成法定约束

尽管资产监控体系极为重要，但无法取代调控体系发挥作用。调控体系的底层逻辑是“松紧交替”的逆周期规则，即实践中盛行的“顺周期规则”的反面。现行《预算法》将配合逆周期规则的财政约束规则规定为“跨年度平衡”规则，但没有提供确切解释、操作性计量和可靠的实施机制，以致在实践中很难被有效遵从，成为威胁财政持续性和招致债务麻烦的重要诱因。

鉴于预算平衡规则的合理性和有效性是整个财政约束规则的核心，也是实现债务财政可持续运作的基石，实有必要以“逆周期平衡”规则取代“跨年度平衡”规则，作为修订《预算法》的一项关键内容。二者的区别并非概念上的，更是实质性的。与跨年度平衡规则不同，逆周期规则把“逆周期”作为法定要求，用以限制债务决策上过于宽松的自由裁量权，这是通过两项实施准则实现的。第一项可称为“债务递减准则”，即未来年度实现的财政盈余的贴现值，必须大于同期总的新增债务累积的贴现值。若非如此，则债务累积水平无法实现递减，也极难实现某个可控的收敛水平。第二项可称为“资产价值不低于负债价值”的价值准则，以确保债务财政的底线不会被“资不抵债”突破。多数资本资产不能直接用于偿债，但这个事实不应导致无视资不抵债的风险。

现行《预算法》2014年修订完成后于2015年实施，距今9年有余。修订的重点内容是政府债务管理，至少有10个专门条款建构新框架，包括设置跨年度平衡规则和“借、用、还”一体化的偿债计划。自实施以来，政府债务和债务麻烦有增无减，尤其在地方层面。仅仅这个事实足以表明，现行《预算法》亟须再次修订，为政府债务管理提供新的框架，其重点不应放在“借、用、还”上，而应放在“究竟要解决的问题是什么”上。概括地讲，最佳答案有二：债务财政的可持续性和利益结构的平衡。

为此，新框架应确保宏观调控体系与资产监控体系并行不悖，尤其应伴随相应的实施机制，包括计量方法、评估与问责机制。大方向应是强化预算约束，尤其应增强人大对债务预算的约束能力。债务财政的长久历史和现实表明，如果政府的举债能力得不到约束，国家必然陷入财政混乱［7］。尤其重要的是，新框架应限制“借新还旧”，至少应大幅提高其门槛条件。借新还旧属于典型的投机性融资，容易诱发招致破坏性不稳定和通货膨胀的投资驱动型增长，进而损害所有出资人都依赖的债务互惠规则［8］。

新框架亦应诉诸政府债务管理法等相关法律的建构。眼下正是认真考虑推出与实施该法的最佳时机。经过多年的债务财政实践，可以认为，政府、社会与公众从中汲取的经验与教训已经相当充分。况且，政府债务管理的立法实践在国际层面历时已久，可资借鉴的成分很多，但重点应放在基于社会互惠原则的资产监控体系建构方面，并以会计监控、预算监控和绩效监控作为三个支柱。

（三）会计监控、预算监控和绩效监控一体化

要求债务决策者对债务决策的所有后果承担责任，虽然理想但并不那么可行。部分原因在于，债务财政典型的“资产不确定性”程度很高，一旦出现重大失败，决策者即便以其全部财产也不足以弥补全部损失。在这种情况下，债务问责制依然是必需的和重要的，但并不充分，更无力取代绩效监控体系的独特作用，即便得到完善的宏观调控体系也不行。整合会计监控、预算监控和绩效监控的资产监控体系，可以发挥更重要、更根本的作用。

1.会计监控。权责发生制政府会计和财务报告体系自2017年始已然确立，但政府整体和部门层面的财务报告目前仍未公开，也未进行审计和发布权威性的审计意见。这些对完善和强化资产监控体系非常重要，宜加速推进。会计与报告系统提供第一手和正式的信息，这些信息对监控与评估资本资产的物理绩效、价值绩效和产出绩效不可或缺，对债务预算的制定、审批和执行也是如此。部门与机构层面日常基础的资产—负债管理也高度依赖这些信息。在这些信息不只是被记录，而且被预算制定者和管理者加以应用时，会计体系才能在资产监控体系中扮演重要角色。

“应用”意味着会计系统既作为分析工具也作为决策工具，被应用于各个政策领域，不只是基础设施等跨部门领域，还有诸如教育、医疗、环保等特定政策领域。就现状而言，会计功能远未实现与预算功能的整合，庞大的会计队伍在预算过程中的应有作用远未得到充分发挥。

2.预算监控。作为资产监控体系的制高点，预算程序与文件应在五个关键方面进行深度改革。首先，税收财政和债务财政在预算程序上应有所分别。预算程序应在保证代表性和统一性的前提下，赋予债务预算更严格的程序，尤其应附加一个预见性程序，用以规制决策者充分预见可预见的主要“非意愿后果”——不良资产率，并把控制这些负面后果当作一个独立追求的目标对待，并与其他目标区别开来。这些措施确保强烈的共同利益清楚地呈现于预算过程的预算文件中：花这些钱我们将得到什么，以及得到这些我们需要花多少钱。其次，债务预算的申报文件应提供额外信息和证据，充分阐明取得新增资本资产较之利用现有资本资产更优先的理由。提供现有产能利用率的评估信息也很有用。若现有产能过剩严重，就不应允许新增同类资产的项目纳入预算。再次，把提供基于合理定价的有偿服务作为债务预算的重要许可条件。多数资本资产的直接目的就是提供服务（产出），免费提供服务会导致损失宝贵的现金流，严重影响偿债能力，还会损害效率和公平。基本的受益原则也要求受益者负担成本。原则上，凡不涉及公民权益与权利的公共服务，均应基于合理公共定价有偿提供。这将大大减轻偿债压力，并带来其他方面的广泛收益。复次，预算申报制式应改为国际通行制式，即“主要申报＋辅助申报”的二分法制式。主要申报以经济分类为基础，清晰区分资本支出和经常支出及其次级成分，作为各级人大正式投票表决预算草案（使其成为法案）的基础。辅助申报提供补充性信息，包括功能分类和规划分类信息，“投资支出”和“发展支出”的具体构成，以及资本支出和经常支出如何定义与计量等方面的信息。最后，最重要的是：在预算文件中清晰界定和区分四类资本资产，即“通用—易变现”资产、“通用—不易变现”资产、“专用—易变现”资产，以及“专用—不易变现”的（特定目的）资产。通用意味着具有跨部门用途。债务财政主要适合第二类和第四类资产，均属非营利性的公益类资产。第一类和第三类资产的商业性、盈利性和竞争性较强，相关责任应逐步转移给私人部门。

3.绩效监控。债务预算一旦进入执行环节，即应实时监控绩效指标及其进展与趋势，及时预警和修正不利差异。绩效指标应清晰区分前述的三个维度，即物理绩效、价值绩效和产出绩效；尤其应实时跟踪与监控不良资产率。评价与监控应按季度、半年度和年度进行，尽量与预算实施阶段相匹配。评价重点应逐步从事后评价转向事中和事前评价。评价信息与会计（包括报告）系统的相关信息结合起来，整合到预算过程和预算文件中，支持至关紧要的分析目的和决策目的。

上述三支柱的资产监控体系应高度聚焦于规模监控。对债务财政而言，规模是决定成败的关键，资本资产规模和产出规模的量化关系攸关生死。债务财政隐含的固定成本较之税收财政高得多，保证足够大的产出规模因而重要得多。相对而言，产出规模比资产规模更重要，绝对不能太低，太低意味着失败和不可持续。为此，主要的困难必须克服：债务财政的预期收益是滞后的且不确定性程度较高，产出规模可能远低于社会最优水平，导致大规模的产能闲置。

主要困难还包括平衡当前—未来世代的利益结构。现行体制缺失对未来世代利益的充分考量，也较少考虑债务财政影响者（负外部性承受者）的利益，比如承担偿债减少服务提供这一后果的群体。更一般地讲，深度改革债务财政需要一个内容广泛的新议程，包括以就业导向取代投资导向的金融改革，以降低经济中主要的内生不稳定因素——为投资和拥有资本资产的不当融资［9］。在财政方面，新议程约束与引导决策者考虑全面和长远的支出问题：不只是偿债，还有资本资产生命周期内的配套、维护运营支出。

四、结语

与税收财政不同，债务财政的现实风险和潜在收益均远大于想象，但根植于功能财政理论的宏观调控体系漏掉了某些深刻的内容：债务绑定资产的底层逻辑。只有对底层逻辑善加利用，并以强有力的制度框架提供合理保证，债务财政的收益才会最大化，风险才会最小化。

本文尝试论证和阐明这样的制度框架须由两个支柱搭建，一个是至今仍起主要作用的宏观调控体系，另一个是基于社会互惠原则的资产监控体系。许多关键细节也已呈现，虽未详细展开。为了在债务困境中看清出路，债务财政隐含的复杂多元的利益结构必须被揭示出来，使其显性化，并纳入公共决策程序与机制。

最重要的考量是：纳税人和未来世代的利益不能被忽视和无视，必须诉诸被有效实施的资产监控体系予以合理保障，这是促成债务财政成为正和财政的必由之路。债务决策没有最佳只有最合理，第一步必须弄清谁是利益相关者，在竞争性利益结构中谁占优，以及谁居劣势因而需要被特别保护。障眼法的调控体系没有社会视角，看不到起决定性作用的利益结构和社会互惠，必须伴随监控体系的强力协同才能从根本上化解债务难题，最终实现健全的政府债务管理。

注释：

①这里没有单独考察无用资产的“报废价值”。无用资产即长期闲置且再无利用价值的资产。

参考文献：

［1］伊斯特利.威权政治［M］.冯宇，邓敏，译.北京：中信出版集团股份有限公司，2016：155.

［2］阿伦威尔达夫斯基.预算：比较理论［M］.苟燕楠，译.上海：上海财经大学出版社，2009：209.

［3］布坎南，马斯格雷夫.公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观［M］.类承曜，译.北京：中国财政经济出版社，2000：167.

［4］塔勒布.反脆弱：从不确定性中获益［M］.雨珂，译.北京：中信出版社，2014：86-87.

［5］［6］格林沃尔德，卡恩.竞争优势：透视企业护城河［M］.林安霁，樊帅，译.北京：机械工业出版社，2021：238；269.

［7］哈伯德，凯恩.平衡——从古罗马到今日美国的大国兴衰［M］.陈毅平，余小丹，伍定强，译.北京：中信出版社，2015：144.

［8］［9］明斯基.稳定不稳定的经济［M］.石宝峰，张慧卉，译.北京：清华大学出版社，2015：39；273.

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