作者|周天勇（东北财经大学国民经济工程实验室主任）
调节水资源分布·改革未利用土地之六
笔者估计，2020年成本现值，未来调2000亿立方米水，平原地区假定1立方米调水产能需要15元投入，即30000亿元工程资金。但藏水入疆600亿立方米和大西线600亿立方米，可能要翻番为1立方米投入30元，36000亿元；除了已经建成和快要完工的南水北调中线和东线外，东北等其他区域500亿立方调水，考虑线路长等因素，可能需要1立方产能20元投入，资金规模为10000亿元。预计未来15年调水资金保守50000亿元左右，包括其他调水和配套工程，考虑通货膨胀等因素，未来全国调水工程需要建设资金大约在80000亿元左右。甚至如果西北南水北调，工程艰巨，投资可能还要大一些。
在国家总体负债率逐步升高、财政收支紧张的情况下，钱从哪里来，是一个需要讨论的问题。前面我们已经从学理上分析了淡水和土地资源产品的经济性质。我认为据其，需要根据调水改土工程增加配置淡水和土地资源的特殊性，应当设计“调节水资源分配—增加可利用土地—形成有价值的水权和土地等资产—抵押获得长期国债和银行长期开发贷款”的投资水利、开发土地和抵押融资三位一体的运转模式。
1.调水总体上一定要与改土相结合
在全国水网建设过程中，调水总体上应当与改造开发未利用土地结合进行。只有调水与改土结合，才能增加生产力的要素，才能创造劳动力要素、资本要素与土地要素组合的条件，才能发展生产力。前面已述，调水除了城市生活和工商业用水外，重要的是农业用水，特别是增加城乡耕地、园地和建设用地。因此，调水目的不仅仅是为了调水而调水，更重要的是在调水的同时，增加可利用土地。
从用地结构上看，我们将调水资源1050亿立方米，分配给新改造开发7亿亩耕地和园地用；另外950亿立方米调水用于城市和工商业。未来城市工商业和交通水利等用土地，通过跨区域建设用地与新开发农业用地相互进行占补平衡，使其能够跨区域增加异地城市和工商业建设用地。
从区域上看，调水和改造开发土地相结合，西北地区总调水795亿立方米，改造开发土地5.3亿亩土地。其中为北疆调水225亿立方米，改造开发1.5亿亩土地；为南疆调水450亿立方米，改造开发3亿亩土地；东疆和河西走廊调水75亿立方米，改造开发5000万亩土地；青海柴达木盆地调水45亿立方米，改造开发3000万亩土地。华北地区甘肃东北部、宁夏、内蒙中西部、秦晋北部等地调水150亿立方米水改造开发1亿亩土地。东北西部内蒙东部、河北北部和东北西部调水105亿立方米水，改造开发7000万亩土地。
实际上，一个地区淡水人均拥有中，除了人均生活用水外，还包含着有相关的工商业用水和其他用水。当然，因经济发展水平、城市化程度、非农产业结构用水等等的不同，单纯用人均分配，也有其不合理之处。但是，假定从城市化和工业化水平低的地区也要向高水平发展看，非农业调水按照人均在各地分配也有其一定的公平性。因此，笔者初步按照各干旱地区人口规模和水资源分布的区内比例，粗略匡算了一个各省非农业950亿立方调水的分配表。
前面已经论述，因城市化、工业化、交通水利现代化和生态环境优美化的新增土地，都需要从上述7亿亩中分配1.5亿亩数量内，在调水改土区和经济发展区进行农业用地和建设用地的用途置换。因此，调水一定也要与增地相结合。
2.调水一定要与水土市场化配置和资产化改革相结合
在调水改土增加淡水和土地资源的过程中，要将这一重大的发展战略性举措与水资源、土地要素市场化和水地资源资产化改革结合起来推进。调水只有与改革相结合，才能政府以举国条件和环境、各类市场主体竞争发力，市场化运作，遵循经济规律和经济规则办成办好调水大事；才能使淡水土地资源要素配置优化，才能使土地要素市场化和资产化，才能使其成为经济增长的新动能。
水资源分配，自流水留做农业领域使用，水价成本应当较低，但需要监控和处罚农业用水被加价卖给非农业用水的行为。鼓励发展节水农业，扩大节水应用，降低节水成本。应当保持居民基本生活用水价格的稳定，严格按照用量标准阶梯价格调节用水。而工商业用水，则应当明晰工商业水资源生产调度的产权，水资源总量在各地上进行市场化分配，形成总体水权交易市场，以及各层级的工商业用水交易市场。调水改土形成的土地资源，作为农场、园地和建设用地指标的，农业用地可以考虑将一部分分为500亩一份，配套建设水利道路等设施，最低价格或者无偿配给内地向西北、内蒙和东北边疆的农业移民；另外，为了避免国有农场低效率和寻租腐败，3000亩以上规模，向全国各地有志投资农场的市场主体低价转让，发展规模化的家庭农场；也欢迎股份制的专业化农业公司，投资更大规模的现代化农场。
所有农业土地可以国有，但使用财产权为小规模农户、中型家庭农场主以及农业股份公司所有，土地使用年期为999年，使用财产权可以交易、出租、入股、抵押和继承，是小规模农户、家庭农场和股份公司受法律保护的资产。这类农场用地，应当允许市场主体配套建设农业设施，包括工具房和农场家庭用住宅。
调水改造开发的园地作为经济作物土地，总体上限定规模和比例。应当以适当价格有偿转让，向全国投资者开放挂牌销售；其他地区的耕地转园地也可以跨区实行食粮用地和园地之间的置换平衡，置换地区向开发地区支出一定的开发费用。用于城市住宅和工商业建设占补平衡的新开发土地指标，可以向全国其他需要建设用地的地区，进行拍卖。无论是置换的园地，还是占补平衡的建设用地，国有性质不变，园地使用年期999年，住宅用地500年，企业用地300年，其他非企业法人用地200年，但使用财产权也应当可以交易、出租、入股、抵押和继承。
总之，淡水资源要市场化分配和土地要素要市场化配置，并且推进水权和土地资源的货币化、资产化和财富化改革。
3.淡水和土地资产一定要与抵押债务融资相结合
淡水土地资产只有抵押与债务融资相结合，才能筹集建设调水网需要的巨额资金，才能形成投资建设运营“资源资产期权和实物抵押—国债和贷款融资—抵押信用保证债务货币体系安全稳定—淡水土地交易还本付息”的良性循环。
前面已述，调水改土全国水网工程的特点在于，一般来说，工程寿命期非常长久，折旧期限可延很长，并且如果是自流、虹吸或抽水储能调水，则最后水资源生产成本几乎为零；其水权和开发形成的土地，是借贷最优质的抵押资产；而淡水销售和土地要素及资源，在适当的价格水平下，市场需求持续和较为旺盛。因此，调水改土工程，其建设资金可以以资产抵押的方式，融入长期国债和贷款资金。如果以5亿亩耕地、0.5亿亩园地和1.5亿亩建设用地计算，假如每亩耕地、园地和建设用地价格分别为7万元、15万元和80万元，由于园地置换和建设用地占补平衡，大部分是每亩差价5万元和指标销售价30万元，新的总资产规模约为83万亿元；每立方米水资源价格就以1元计，水权时间以40年计算，2000亿立方米水资源30年期折现为6万亿元资产。共计淡水和土地89万亿元资产。即使抵押其中30%，抵押时资产再按照5折计算，也可获得13万亿元融资，可以绰绰有余地满足全国调水网建设的资金需要。
资金可来源于四个方面，中央政府发行长期调水改土专项国债，财政部专项筹集和管理；国家开发银行和农业开发发展银行发放长期政策性开发性贷款；各商业银行可以提供长期稳定利率的商业开发贷款；金融租赁公司可提供水利和土地开发工程租赁贷款。大型调水和土地开发综合公司，或者大型水利工程公司和大型土地开发公司，以淡水和土地资源期权，或者水资源销售合同、开发土地在途工程、已经开发完毕的储备土地、土地直接销售和不同用途土地置换指标出售合同等，作为发债的重要信息披露和评级依据，以及借贷的信用抵押资产。从计算的资产规模看，数量多而大于贷款押抵需要。
资产销售可成为中央财政规模不小的一笔专项收入。因此，中央政府应当设计新的体制，制定新的行动方案。一是水利部与自然资源部之间，建设全国水网工程与改造未利用土地，统一规划、统一核算、统筹进行。我甚至有一种想法，将两部合并，重点推进15年左右全国水网的建设。当然，可能性似乎不大。这里只是想一想。二是财政部与自然资源部门两部门协同，保护农村农民利益，停止省市县内部农业用地和建设用地之间的占补平衡，各地需要的建设用需要以北方开发的新农业用地进行占补平衡，占用的农村土地同权市价进入建设市场，自然资源部门核实占补实物，中央统一出售土地指标，税务部门在购买土地款项中予以扣缴，收入归于中央财政。三是逐步弱化地方政府转移出让农村土地的卖地财政，随着房产税的开征，理顺渠道，缩小城乡居民收入和财产拥有差距，并形成稳定可持续的地方财政收入来源。四是笔者认为，调水改土园地置换差价、出售占补平衡建设用地指标和出售农用地实物资产等收入，应当作为中央政府的专项收入，也应当用于专项支出。
中央财政向地方转移支付这笔专项资金，给在城镇中的农村户籍农民工人口、农村户籍毕业大学生、在城市工作的农村复员和专业军人等提供廉租房和低价房。当然转移支付，还需要考虑各地区间的人口流入和流出因素。笔者认为，应该到了趁此契机和收入来源，解决过去农村土地收入几乎全归地方政府、农民进城只有劳务收入、农村毕业学生城市中居住成本太高、城镇居民房价收入比高出三分之一多、许多青年负担不起刚性需求居住成本等一系列难题的时候了。
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本文来源：网易研究局
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