尹中卿:明年可以考虑把中央财政赤字提高到3%左右

由中国企业改革与发展研究会、中国产经新闻报社、网易财经联合主办的2020网易经济学家年会于12月22日在北京粤财JW万豪酒店举行，本届论坛的主题是《开放新格局 智领新增长》。

全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿在“开放新格局 智领新增长”环节发表主题演讲时表示，继续巩固和拓展减税降费成效，是我国政府在2020年的重要任务之一。

尹中卿表示，最近几年，我们国家先后出台了一系列的减税降费政策，2020年减税降费规模依然很大。在调研中，各方面都希望能够对减税降费的政策进行评估和总结，结合深化财税体制改革和落实税收法定原，进一步完善减税降费的政策，妥善解决减税降费中所产生的各种问题，巩固和拓展减税降费的成效。

他认为，巩固和拓展减税降费成效的措施主要有三点：第一，调整减税降费的幅度和途径，即要由原来普遍的减税降费转变为普惠性与差别化相结合，由企业减税降费为重点转向企业与局面并重，由间接税为主转向间接税与直接税并行；第二，缓解减税降费对各级财政的减收影响，即要统筹财政资源、适当增加赤字、优化转移支付以及健全养老金统筹调剂制度；第三，防范化解地方政府的债务风险，即要完善专项债的管理、稳妥划界隐性债务的存量和有效遏制隐性债务的增量。

另外，他还表示，明年可以考虑把中央财政赤字从今年2.8%提高到3%左右，必要时还可以提的更高。

以下为现场实录：

尹中卿：各位上午好！

很高兴参加2020网易经济学家年会，回顾复杂严峻的国际环境和不断加大的国内经济下行压力，如何判断明年的走势？我们应该选择什么样的应对策略？实际上又能够采取哪些针对性的措施？已经并将继续成为岁末年初的热点话题。十天前刚刚举行的中央经济工作会议总结了2019年经济工作，分析了当前的经济形势，对明年经济工作作出了明确的部署。根据各项数据分析预测，2020年我国经济运行仍然面临不少困难、风险和挑战。许多经济指标有可能继续稳重趋缓，继续下行。我们要坚持底线思维，强化问题导向、目标导向和结果导向。从宏观上对积极财政政策如何提质增效，稳健货币政策如何灵活适度，就业优先政策如何加大力度都要进行统筹协调，使财政、货币、就业政策与投资、消费、产业、区域、科技、环保等各项政策形成合力，保持经济运行在合理区间，努力实现量的合理增长和质的稳步提升。这里仅对巩固和拓展减税降费进行一些分析。

最近几年，我们国家先后出台了一系列的减税降费政策，据统计，2016年减税降费6200亿元，2017年1万亿元，2018年1.3万亿元。2019年实行更大规模减税降费，涉及增值税、企业所得税、个人所得税等12个税种，养老保险、教育费附加等19个费种，优惠方式和减降幅度前所未有。今年1—9月，累计新增减税降费1.78万亿元；其中，新增减税1.51亿元，新增社保降费0.27亿元，全年累计新增税降费有可能会超过2.3万亿元。实际上，增值税减税4月1日实施，社保费率5月1日下调，主要的降费措施7月1日落地，到年末只有半年多时间。即使不再出台新的政策，加上翘尾因素，2020年的减税降费的规模依然很大。

在调研中，各方面都希望能够对减税降费的政策进行评估和总结，结合深化财税体制改革和落实税收法定原，进一步完善减税降费的政策，妥善解决减税降费中所产生的各种问题，巩固和拓展减税降费的成效，主要是有三点：

第一，调整减税降费的幅度和途径。减税降费是积极财政政策逆周期调节的重要措施。今年1-9月，增值税改革新增减税7000亿元，小微企业普惠性政策新增减税1800亿元，各行业税负水平均有不同程度下降。尽管减税降费措施强调普惠性，但在产业链中议价能力相对弱势的企业往往要把减税降费红利让渡给上下游处于强势地位的企业，减税降费红利在不同类型的企业之间分布并不均衡，也不排除有一部分企业没有更多的获得感，甚至还有受损的。这种迫切需要对减税降费的政策进行调整完善。

一是要由原来普遍的减税降费转变为普惠性与差别化相结合。继续推进增值税的改革，适时将基本税率由三档减并到两档，优化税率结构，调整完善留底退税的分担机制，疏通传导机制，简化流程，保证符合条件的企业享有同等的红利，促进企业把减税降费的红利更多用于增加投资，扩大生产经营，挤出无效、低效的产能，促进高效有效的投资。同时继续研究和进一步提高研发费用加计扣除的标准，加大对制造业重点行业、创新企业、高新企业的减税力度，激励企业增加研发投入，增强创新能力，加快产业转型和产品升级。同时还要完善出口退税政策，帮助出口导向型企业来缓解特别是中美贸易摩擦所遇到的困难，还要研究、完善农产品生产者补贴制度来增加农民收入。

二是由企业减税降费为重点转向企业与局面并重。着手研究降低企业所得税的名义税率，提高起征点，继续推进个人所得税综合改革，提高工薪所得的综合扣除标准，家庭人口赡养、抚养、就业、教育来完善专项的扣除项目，在对工薪劳动所得实行累计税率的同时，研究对利息、股息、红利、财产转让所得实行原来税率制改进综合税率，研究对高端人才、个人所得税的税收优惠，逐步降低最高边际税率，从45%来适当减，降低关税总水平，理清税费关系，减收住房公积金和残疾人就业保证金，削减公民收费降低，降低公共事业通讯费用，提高公民收益水平。

三是由间接税为主转向间接税与直接税并行。研究改革调整税制结构，在取消营业税基础上，进一步减少间接税数量，增加直接税税种，降低直接税税率，逐步提高直接税的比重。调整消费税的增收法规，完善计税方式，后移征收的环节，有些征收从原来生产、进口的环节转向流通、批发和消费的环节，推进房地产税的改革，整合耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、土地出让金、土地补偿费、合并矿产资源补偿费、矿区使用费，特别收益金，将土地、森林、水、矿产全部纳入增值税的征收范围。增设资源开采补偿税、污染排放税、社会保障税，遗产赠与税、脱离国籍税、社会保障税，提高面向资源、财富、收入所得的直接税比重。

第二，缓解减税降费对各级财政的减收影响。减税降费与增收扩支是一对矛盾。从长期看，减税降费有利于拓展财源、增加税收。但短期内，减税降费肯定影响财政收入。近年来，随着经济增速下行，财政收入增速已经回落到个位数，今年1—11月，全国一般公共预算收入增长3.8%，回落2.7个百分点。其中，增值税增加3%，回落7.1个百分点；企业所得税增长5.7%，回落3.6个百分点；个人所得税下降了26.8%，与去年同期回落了43.8个百分点。而一般公共预算支出增加了7.7%，比去年同期提高0.9个百分点，收支增速相差3.9个百分点。地方一般公共预算收入只增长3%，一般公共预算支出增长7.6%，收支增速相差4.6个百分点。由于很多地方缺少可以盘活变现的存量资产，也很少有结余、结转的资金，财政收支平衡压力持续增长。最近有的地方基层政府“保工资、保运转、保基本民生”遇到了困难。缓解减税降费带来的减收压力，化解收支的缺口矛盾，就成为大规模减税降费之后必须解决的问题。

一是统筹财政资源。完善公共资源有偿使用制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，加快使用部分国有产权划归社会保险基金。推进国家机构改革和事业单位改革，大力调整优化支出结构，进一步压缩削减一般性的支出，适当减少非经济支出，将财政资金更多的投向供需共同受益和具有乘数效应的领域，提高财政支出的效率。

二是适当增加赤字，明年可以考虑把中央财政赤字从今年2.8%提高到3%左右，必要时还可以提的更高，当然，由于我们国内现行的赤字规模并不包括地方政府的专项债券，所以提高赤字率也要受到限制，防止财政赤字货币化，同时还要研究发行长期建设国债和特别国债。鼓励开放性金融机构提供更长期限的金融产品，用这部分资金投资高铁、水利、电信等基础项目。

三是优化转移支付。新预算法对财政转移支付提出了系统性、规范性的要求，将均衡地区间基本财力的一般性转移支付作为主体适当减少（专项）转移支付，各级政府要规范转移支付，加大一般性转移支付，缓解减税降费对基层政府减收的影响，支持基层保工资、保运转、保基本民生来发挥财政政策，特别是社会政策托底保障作用。

四是健全养老金统筹调剂制度。据调查，目前只有约1/4的企业能够按标准来缴纳基本养老金，其余3/4的企业缴费不足。今年将基本养老标准从20%左右降到16%之后，需要统一公平的实际的缴费的负担，深化养老保险体制改革，去年基本建立了养老金调节制度，又通过设立政府投资基金，在这个基础上尽快推行基本养老金省级统筹，明年如果能够做到这个目标，最终来实现全国范围的统筹。这是第二个方面。

第三，防范化解地方政府的债务风险。新预算法实施以来，我们在降地方政府债务方面做了许多工作。特别是最近几年对15.4万亿存量债务进行了置换，延长了债务期限、降低了负债成本。近几年来，许多地方政府由通过设立政府投资基金、专项建设基金、政府购买服务、PPP棚户区改造、政策性融资担保等方式形成了大量的隐性债务，由于隐性债务统计口径不一致，很多是变相负债，迄今也说不清楚最近几年的隐性负债到底有多大规模。正因为隐性负债底数不清、结构复杂，因而潜藏更多的风险。这几年对债务置换并不是债务偿还，加上新增的隐性债务，受一般公共预算收入增速下降，特别是减税降费减少了政府收入，土地出让金收入减少，导致近年以来一些地方、平台公司续债无望、举债无门，有的债务规模大，到期集中的地方政府隐性债务风险开始显露，迫切需要采取措施、防范化解地方政府的债务风险。

一是要完善专项债的管理。按照新预算法的规定，建立地方债券发行市场，除了土地储备、棚户区改造、交通设施之外，还要逐步增加专项债券的种类，扩大专项债券的额度，不断完善专项债券的管理和项目安排的协调机制，提高专项债券的使用效益，去年开始进一步稳步推进专项债在部分基建项目中充实资本金，这样要对支出进度高、负债率较低的地区实行差别化管理，确保项目债收益覆盖债券的本息，明年还要继续增加专项债的规模，现在提前下达了明年专项债的新增额度，促进地方政府来扩大使用范围，去年很多专项债最近都流落到土地储存上，但是很多项目并没有建。今年要督促地方加大向基础设施投资、社会事业投资、城镇棚户区改造、老旧住房、停车场、过街天桥的改造，更好发挥新增专项债券的作用。

二是稳妥划界隐性债务的存量。指导和督促地方政府采取措施模式摸清隐性债务的规模，盘点资产负债，优化财政资源的配置，清理和处置债务企业的存量和变现资产，有序解决遗留的历史债务。按照轻重缓解来核减投资规模，做好还贷和工程款的支付，将隐性债务转化为高质量的资产，加快推进地方融资平台转型，通过资产重组，债务重组，资产证券化来提高造血能力，逐步建立融资平台的财务杠杆率、完善法人治理结构，剥离融资平台的政府融资职能，加快实现政企脱钩。

三是有效遏制隐性债务的增量，认真贯彻落实党中央关于化解地方政府隐性债务风险决策部署，加强风险源头管控、强化预算约束、严格项目审核，严禁以新增的隐性债务方式上项目，铺摊子，强化监督管理、加大终身问责、倒查责任力度，加强跨部门的联合惩戒，督促整改非规范的PPP模式，政府投资基金、政府购买服务中部规范行为，从严整治各种违法违规担保借债的乱象，严禁变相举债和隐性负债，保持与债务偿还能力的匹配，防止地方隐性债务进一步积累。

讲三点供大家参考。

主持人：请留步，您演讲当中分享了很多新关心的核心数据，当下面临的问题，明年的工作方向，干货非常多，我注意到朱部长听的非常认真。税收是大事，不管是对于个人、企业，和我们都是紧密相关，除了减税降费，税收立法的工作大家也特别关心，2019年税收立法明显提速，增值税、消费税，大家也很关心，现在在公开征求意见。普遍认为2020年税收立法可能是进一步提速和攻坚的一年。明年会有哪些税法的突破性的进展？

尹中卿：按照三中全会四中全会的要求，2020年我们要完成税收法令原则，18个税种全部通过立法来征收。因为这样，从今年开始，税收立法在加快，下周召开常委会要审议两个新的税法，一是城市维护建设税法草案，涉及到很多企业，第二是契税法草案，包括民法典各分编、出口制法、长江保护法、社区矫正法、基本医疗卫生与健康促进法必案。修改法律4部，包括证券法修订草案(森林法、固体废物污染防治法法修订草案和台湾同胞投资保护法修正草案。争取加快工作，能够在2020年如期完成税收法定原则，所有的税收只有通过立法才能够征收。

主持人：力度很大。对于企业来说，减税降费大礼包肯定是利好，但是企业需要支持，同时也离不开监管，我们同样非常关心还有一部立法，证券法修订草案，下周要提请四审，关于证券法的修订草案，市场呼声非常高，持续在这几年当中给出了非常高的关注度，如何提高上市公司违法成本，如何保护投资者的权益，能不能透露一下，证券法修订草案对于市场关切的重点会不会有着重的回应？

尹中卿：下周常会将要对证券法进行四审，如果大家意见统一就有可能通过。我觉得这些内容很敏感，应该由新闻发言人来回答。我只能谈谈我自己了解的情况和个人的看法，希望不要造成负面影响，因为，证券法从提起审议到现在过去快五年时间了，这中间经过十二届人大常委会、现在的十三届人大常委会三次审议，这次是第四次审议。证券法修订过程中一波三折。我觉得创造了三个第一：一是审议间隔时间最长，法律草案一般需要经过三审，如果两年不再审，就会成为废案要搁置，证券法修订草案从一审到二审相隔23个月，如果不审就废案。证券法二审到三审又相隔23个月，到这次距今4年多时间。

二是审议中两次做出了授权的决定。2015年12月全国人大常委会授权国务院实施股票发行注册制改革中适用和《证券法》有关的规定的决定。对证券法不修改的时候可以推进这种股票注册制，2016年3月1日实施到2018年结束，实施期间两年。到了2018没有完成。十三届人大常委会再次作出延期授权的决定，又延长2年，要到2020年2月29日到现在也只有69天了，第二次授权又到期了，这表示我们在证券法修订中面临很多复杂的问题。

第三个第一是，修订草案迄今没有向社会公布，按照立法法规定，列入常委会的草案一审要向社会公布，但2015年4月初审后，本来准备公布的，结果2015年6月遇到股市异常波动，结果就使得证券法修订草案一拖再拖，没有及时向社会公布征求意见。

在2015年3月，十二届全国人大三次会议的记者会上，我曾经回答这次证券法修订的主要有五项任务，一是推进股票发行注册制改革，二是健全多层次的资本市场，三是完善投资者保护制度，四是推动证券行业创新发展，五是加强事中事后监管。现在看来，经过三次审议，反复讨论、修改，有的问题甚至经历了否定之否定，这五项任务基本上都完成。在改革证券发行制度方面，目前科创板股票发行注册制改革已经成功落地，就为这次修订草案来对证券发行的注册制提供了实践基础。二在健全资本市场方面，准备将证券从股票、公司债券进一步扩展到存托凭证和资产支持证券。在证券交易所之外，新增国务院批准的证券交易场所，按照国务院规定的设立的区域性股权市场，这样多层次的资本市场。第三在投资者保护方面，将投资者分为普通投资者、专业投资者。要求国家设立投资者保护机构，建立代表人诉讼制度，健全投资者补偿机制，加大对投资者特别是中小投资者保护的力度。推动证券业创新发展方面，完善了证券机构的职能、扩大了证券业机构的业务范围，完善了证券保障制度，放宽了证券登记、托管和持有的制度。最后在加强监管方面，草案规范了证券交易行为，强化了信息披露制度，专门设置了一章对信息披露的制度，强化法律责任，加大了违法处罚力度，大幅度提高了证券违法成本，这是我自己了解的一点情况和看法，谨供大家参考。

主持人：您是有备而来。掌声谢谢尹主任。

文章数据来源：天眼查