1亿非户籍人口城市落户:户籍制度改革面临最后冲刺

（原标题：1亿非户籍人口城市落户：户籍制度改革面临最后冲刺）

▲图/新华社

文 | 党国英

近日，国家发改委拟督查国家在2016年部署的关于落实1亿人进城落户工作的落实情况，该消息甫出，就引发广泛关注。就当前看，督查这项工作颇具现实意义。

国家在2016年就已部署1亿人在城市落户。多年来，我国农业剩余人口大量进入城市工作生活，但他们中的相当一部分的户籍还在农村，于是形成了比较突出的“人户分离”问题。这不仅造成国民经济的重要信息误差，也给居民工作生活带来困扰。解决这个问题的条件在大部分地区已经成熟。

　　人口已经成城市竞争重要指标

国家确定进城农民的土地承包权、宅基地使用权和集体经济分红权不变，应该说解除了农民进城落户的后顾之忧。

一些农民担心国家政策是权宜之计，甚至有人认为国家政策是为了促进城市房地产，也产生了在城市落户的疑虑。要打消农民的疑虑，显然需要做好宣导和示范工作。

落实中央政策是地方经济发展的重要条件。各地政府需要根据城市常住人口数量的信息安排城市的公共服务供给量，而常住人口数量的重要信息来源是户籍登记资料。进城农民是否愿意落户城市，也是对城市公共服务的一个检验。我在多年前曾预测中国各地会出现“抢人”的竞争，虽然这个过程姗姗来迟，但现在的趋势已不可更改。

我国农业剩余人口数量在过去被严重低估，城市吸收就业的能力也估计不充分。目前，我国农业主产区真正务农的多不是传说中的“386199部队”，而是提供专业化服务的中青年。他们将土地转化为家庭农场。现在留守在农村的大量人口是“地畔”农民，他们很少下地操作。只有在农业落后的地区，才多见全家下手干农活的情形。如果能通过更积极的措施推动已脱离农业的农村居民“举家进城”，中国城市化水平会有更大的提高。

根据我按照可比较口径的计算，以往我国城市GDP每增加一个百分点，对就业拉动的能力比很多发达国家小。这表明城市就业的潜力未被充分挖掘。而智能社会的到来，也不是城市就业规模潜力下降的依据。我们可以通过城市服务业的发展、更人性化的城市功能区的安排，来扩大城市吸收就业人口的能力，防止片面追求城市景观而堵塞城市就业扩大的路径。

　非户籍人口在城市落户登记管理应简化

从长远趋势看，要通过更深入的改革，使城乡户籍制度完全一体化，最终彻底解决城乡二元户籍管理体制。早在2014年中央已经出台了取消区分城乡的户籍登记制度，但一些具体问题还有待解决。城乡居民的社会保障差异已经在很大程度上实现了制度的统一，今后还要在户籍登记管理的方法上做出积极调整。

未来制度的核心应该是居住地人口登记制度，即一个人登记为哪个城市和地区的人，主要标准要看他的常住地在哪里。更具体地说，只要一个人在一个城市享有住房(不论租住还是拥有产权)，且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应被登记为这个城市的居民，并有望享有和其他居民一样的权利。

标准住房可以分类，特别要有最低标准住房的规定。可以实行一套标准住房登记一户居民(可以是一人)的制度。这是一个简化户籍登记可资利用的标准。目前，相关机构还未涉及居住的独立法规，给“常住居民”的认定及简化户籍登记带来了一定困扰。

户籍登记改革在操作上应该简单易行，真正麻烦的是公民(包括原来的农民)如何由乡村或小城市迁往大的城市。其实，大城市的入户门槛也可以简化，即主要按照是否拥有或稳定使用“合法标准住房”为核心条件，决定一个人或一个家庭(不论其原来是否为农民)能否由一地迁往另一地。

解决城乡居民的户籍登记管理问题，缺的不是聪明才智，而是积极的态度。态度有了转变，很多具体的难题也能迎刃而解。

□党国英(中国社科院农业发展研究所研究员)