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专家:大城市土地供应为什么无法“放量”?

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(原标题:大城市土地供应为什么无法“放量”?)

李宇嘉

近年来,对于如何抑制热点城市房价上涨,管理层最强调的措施就是增加土地供应。但种种迹象显示,热点城市土地供应在减少。2016年,房价快速上涨的16个热点城市中,住宅用地供应规模减少的现象非常突出,比如厦门、上海、广州、北京实际供地同比分别减少50%、48%、42%、31%。事实上,2013年以来,一线城市年度住宅用地供应计划完成率多数在50%左右。

以北京为例,2013年- 2016年,北京商品住宅供地分别为978公顷、517公顷、382公顷和103公顷,下降趋势很明显。2012年-2016年,北京商品住宅供地计划完成率平均为55.7%,除2013年外,没有一年完成供地计划,2016年完成率仅为12.1%。北京在近期明确表示,今年三季度末将完成全年260公顷的商品住宅供地计划。尽管这一规模是2016年的2.5倍,但也仅为2014年的一半。

现行的经济金融环境下,土地供应“放量”,或许是平抑房价的唯一手段。细数近年来房价稳定的城市,无不是供地量大的城市,如重庆、成都和广州。事实上,供地“放量”是重庆楼市最大“稳定器”。2011年-2015年,重庆人均供地面积(16.12平方米)在10大城市中排第一,达到南京、杭州和天津平均值的2倍、北上广深的5倍。

重庆供地之所以能“放量”,大规模土地投放和“地票制”是两大引擎。事实上,广州也很类似。尽管贵为一线城市,但当前广州的房价不仅低于厦门、杭州和南京,也低于省内的珠海。供地放量是广州稳定楼市的利器,一方面,广州城市骨架大,远郊(增城、从化、花都、南沙)供地和住宅成交分别占70%和60%,引致全市楼面地价比京沪深低70%,房价在2万元左右。

另一方面,类似于“地票制”,通过广佛一体化,广州也探索出突破建设用地限制,扩大供地和楼市半径的路子。目前,广佛之间开通了5条地铁线,2015年,佛山商品房销售1421万平方米,超过广州、深圳,广东省内居第一,60%为广州居民购房,房价仅为广州一半。广佛地铁开通5年来,日均客流由8万人次升到18万人次,两地穿梭乘客占总客流的70%多,仅南海区就居住70万广州人。

因此,大城市实现供地“放量”,大规模投放和突破空间限制是两个有效途径。但是,越是热点的城市,空间扩展越快,新增供地的弹性越低,充其量多投放几宗地,但这是杯水车薪,无法解决“供地荒”,还可能因开发商“抢食”出现“地王”而被问责。

事实上,大城市增加供地,只能寄希望存量盘活。一般来说,产业周期在20年左右(互联网冲击下周期更短),但用地周期至少40年(比如商业用地)。当前,大城市现代服务业开始占主体,GDP贡献率往往在60%以上,传统和低效的工商业用地应通过改功能,转向住宅用地。2015年全国土地利用计划中,国土部首次提出统筹存量与新增,但该年各大城市供地计划完成率最低、下滑最明显。

很明显,各城市存量盘活计划无法“落地”。北京市在2016国有建设用地供应计划中明确,2016年新增建设用地控制在1850公顷以内,引导利用存量建设用地2250公顷。用地大规模向存量倾斜,但很难落实,导致2016年北京供地计划完成率只有21%。存量难盘活有三个原因,一是变更土地用途要调整控制性详细规划,而规划周期一般为5年,调整还涉及听证、论证和审批等。

二是用途变更后,土地溢价率提升,容积率增加。利益诱惑下,存量土地使用主体(园区或国企)都想盘活。这样一来,工商业用地空间难保障、短期税收受冲击,地方政府还因“空心化”、房地产依赖被问责。忌惮于审批平衡和政绩考量,结果就是盘活停滞;三是用途变更后,政府要大规模配建公共设施,教育医疗要独立供地,造成政府支出压力。

突破空间限制的难度更大。重庆“地票制”既有“增减挂钩、占补平衡”的城乡综合改革试点红利,又有占辖区65%、纵深达5.4万平方公里的落后农业区支撑,还有城乡差距大和发展急迫的现实诉求。广佛一体化,乃广州和佛山同根同源、产业高度契合和长期融合的结果。京津冀一体化上升为国家战略后,才在轨道交通、产业疏解与承接上有所进展。

同样,珠三角的深莞惠一体化也喊了很多年,但进展一直有限,直到近期才开工了跨市轨道交通。我国城市化进入“下半场”,即都市圈化,人口往大城市周边三线、四线城市迁徙。借助轨道交通,大城市供地、楼市半径都可以扩展,这是大城市供地“放量”的可行路径,也是楼市泡沫“软着陆”的可行路径。目前,尽管都市圈建设已展开,特别是轨道交通已经先行,但跨界区域统一规划、公共服务跟进、生态保护和城镇化布局还停留在图纸上,供地和需求被迫囿于行政辖区内。

因此,大城市并不缺乏地,缺的是腾挪用地空间的体制和机制。目前,大城市低效存量用地很多,如上海10层以上工业建筑仅占30%,且呈碎片化分布,盘活后只要容积率增加一倍,释放出的空间就是海量的。结症就在于利益板结,掌握土地使用权的园区或企业,希望获得土地变性收益。因此,要基于成本分摊和利益共享,公开地价补缴和公共配套标准,解开阻碍存量盘活的利益死结。对于突破空间限制,有利环境正在形成,如政策重视都市圈建设,共享交通也有助于缓解“接驳之痛”。但是,当务之急是尽快从开会、做规划、摆图纸转向落地,政府及部门间协同和推动、具体办事部门落实,要打破“一亩三分地”思维,打破行政空白、推诿和“懒政”。

(作者系中山大学银行研究中心副主任、 深圳市房地产研究中心主任助理)

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