万联证券傅子恒：产业政策讨论应区分三大概念

（原标题：产业政策讨论应区分三大概念）

□万联证券研究所所长 傅子恒

一个国家究竟需不需要产业政策？从实践来看，当今成功的市场经济国家都曾经实行、且目前依旧在实行各种各样的产业政策。产业政策争论的核心焦点之一是政府在市场经济中的角色与职能定位问题。大量的依靠行政力量对一个产业发展进行干预的失败案例，是主张废除产业政策者的最主要论据。

笔者认为，关于产业政策的讨论，必须区分几个易被误读与混淆的概念，及其彼此间的关系：一是产业政策不同于宏观调控。产业政策是政府基于对市场进行综合判断提出的影响某一行业的政策干预措施，其目标是影响某一行业发展，当然最终目标是提升民众整体的福利水平。宏观调控的定义范围要宽泛得多，笔者的理解是宏观调控应当是平衡经济增长周期性波动、就业民生、经济社会长远发展与短期发展乃至收入分配差距等所采取的政策应对行为。二者之间内涵与外延都不相同，当然二者可以相互的协同运用，比如经济景气波动低谷与高峰时期会给不同目标的产业政策提供较佳的“时间窗口”，产业政策可以成为宏观调控的阶段性政策协同组合，但基于它自身具有的独立目标，其显然并不能简单地作为一个宏观调控的工具使用。

二是产业政策不同于政府管制。管制着眼于市场秩序的建立与维持，产业政策中的某些手段其实也是政府管制手段，比如市场准入等。管制手段可以配合产业政策实现自身追求的目标，但并不能反过来认为产业政策需要服务于政府管制而成为其中的一种手段，这是由二者不同的政策目标所决定的。

三是产业政策不同于计划经济回潮。计划经济是一种全面的替代市场进行资源配置的经济体制，它代一切市场行为主体人（企业、企业家以及普通民众个人）行使收入与分配权力，是全面的经济与社会控制；产业政策只是希望影响与引导相应的行业发展方向，其作用的前提是在充分尊重市场个体选择的基础上，尽量运用市场化手段进行方向的引导，这种干预必须有限、适度、科学，决策民主、透明。实践中有些政策没有做到这几点，并不是产业政策本身的失败，而是没有遵循应当依循的原则。

而关于产业政策需要警惕计划经济回潮这一问题，笔者完全同意张维迎教授在今年9月23日“《米塞斯大传》发布会暨米塞斯思想研讨会”上的发言所指出的，必须防止“计划经济的幽灵不时披着产业政策的外衣在一些经济学家的拥戴下粉墨登场”的这一警示。

产业政策争论的核心以及张维迎、新自由主义所警示的政府“有形之手”过度膨胀的问题，尤其政府的自信如果不能正确地产生于实践而滑向“自负”时，其所带来的恶果甚至灾难将可能会是“致命的”，计划经济常常犯下这种“致命自负”的错误，这是新自由主义经济学家哈耶克早就指出的。由此，关于政府与市场边界的争论中，避免政府犯下这种“致命自负”的警钟需要常鸣，无论是基于“乌托邦”理想还是“父爱”关怀，对政府总希望代替市场决策甚至包办一切、控制一切的雄心壮志与抱负，都需要不时浇上一点冷水，以示警醒。但是，也不能就由此认为，政府完全放任市场自流，滑向无所作为的另一个极端。

由此涉及至伴随产业政策争论的另一个热点讨论，是关于“有限政府”与“有为政府”的争议。主张与支持产业政策的观点认为政府应当更加有为，而反对者认为许多困局乱相是由政府干预造成的，主张减少甚至取消政府对产业的干预。这其中涉及的政府边界与职责功能划分的问题，有论者将其进行二维对立分析，笔者认为，“有限政府”与“有为政府”并不矛盾：

我国政府职能转变经历革命型、建设型、服务型三个阶段，在渡过“革命型”阶段之后，目前正在由“建设型”向“服务型”转变的过程之中。“服务型”政府应当是“有限政府”格局，这是一个方向目标；而政府从建设功能中退出（至少是弱化），预示着其作用边界进行收缩，但在收缩之后的自身职责“边界范围”之内，则应当强化自身服务与保障的“守夜人”职责，应当在边界之内更加“有为”。以此判断，“有限”与“有为”的政府职责并不矛盾；不仅并不矛盾，二者之间可以相互的促进：“有限”预示政府集中精力于份内之事，可以更好地“有为”；反过来，政府在自身职责之内“有为”可以使市场更好地自主运行，正是“有限政府”所要追求达到的目标。

“有限政府”也包括当市场失灵时进行干预，而不应是对“失灵”完全放任自流。我们需要反对的是政府对市场进行过度干预、有违经济规律的不恰当干预，这种干预与“有限”、“有为”政府的职责都是相矛盾的。当前而言，政府职能由“建设型”向“服务型”转型的时代背景，更多要求的是收缩政府“有形之手”，以便在该为的地方更好作为，避免政府“越位”与“缺位”同时发生的尴尬。

立足于以上对政府职责的认识，聚焦于产业政策本身，笔者的观点是产业政策不是要不要存废的问题，而是如何优化、完善、科学实施使其发挥自身应有功能的问题。

笔者认为正确的产业政策应区分不同的产业背景、阶段、前景，分别进行适度、审慎、恰当的施策，包括对新兴有前景的、符合经济社会发展潮流的产业，实行鼓励、培育、扶持的政策；对已经被证明不符合发展潮流要求的、落后的产业，实行抑制政策，促使其淘汰、退出。

对一些特殊行业进行秩序规范、引导，甚至于保护，比如新闻、传媒、娱乐、旅游、体育、文化等行业。这些行业是否应当允许发展成为产业，其盈利性与公益性如何界定等，则需要在充分尊重民众的基础上，进行科学、严肃、审慎的论证。

对于已经处于上升周期或者成熟时期的正常的产业，则应当交由市场发挥基础性的资源配置主导功能，政府职责只进行竞争秩序的维护、保障，此时的产业政策应当弱化甚至退出。

而科学制定产业政策的要点是，应当着眼经济社会长远发展目标，并正确判断行业周期。由此，如何进行新兴、正常与特殊行业的科学区分？如何判断何为战略新兴产业？何为落后需要淘汰的产业？如何正确判断一个行业从萌芽、成长到成熟、衰退的生命周期？这才是政策制定、实施之前需要理性、科学、前瞻、审慎判断明确的。并且在制定实行产业政策时尊重市场选择，更多地进行因势利导。由此，提高产业政策决策、认识与具体实践的科学性，是各方需要努力进行探索的重要方面。