勇领财税改革之先

魏陆

财政是国家治理的基础和重要支柱,新一轮财税体制改革的大幕已经拉开，这一轮财税体制改革的意义高于改革开放以来任何一次，对中国建立现代财政制度至关重要。上海是全国的经济中心，政府管理相对比较规范，国税和地税征管部门没有分家，回顾中国以往的财税改革，从上世纪九十年代后半期的政府采购制度改革到近期的“营改增”试点，很多重大改革上海都是先行者，国家选取上海进行试点，积累宝贵经验后再推向全国，受到了各方面的充分肯定。改革创新既是上海突破发展瓶颈、引领经济社会发展的最大红利，也是上海服从和服务于国家战略的不二选择。上海当前正处在经济转型发展的关键时期，在新一轮财税体制改革中，上海最有条件，也责无旁贷，应该勇于开拓创新，继续走在全国前列。

新一轮财税体制改革的

三个重点

对于已经出台的财税改革，上海应该积极探索如何落实；对于尚未出台的财税改革，上海应该勇于创新，争取先行先试。

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等三个方面对深化财税体制改革作出了全面部署。首次将财政提高到国家治理的高度，是中央立足全局、面向未来提出的重要战略思想，是科学把握现代国家发展规律对财政职能作出的重大论断。

2014年6月，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，再次强调财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新，目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度，2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

2014年8月，距《预算法》修订三审仅仅4个月后（二审是2012年6月进行的，时隔近两年才进行了三审），十二届全国人大常委会第十次会议即对《预算法》进行了四审，并最终审议通过了《全国人大常委会关于修改预算法的决定》，新的《预算法》将于2015年1月1日起正式实施。预算法修订启动于2004年，其间两度成立起草小组，历经三届人大，启动四次审议，终于完成了这一工作。

2014年9月，国务院出台了《关于深化预算管理体制改革的决定》，分析了充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性，如何准确把握深化预算管理制度改革的总体方向，并从完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险等方面对全面推进深化预算管理体制改革的各项工作作了部署。

此外，国务院9月份还出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，可以说新一轮财税体制改革大幕已经拉开，预计此后一个阶段，关于税收征管法修订、税收制度改革、中央和地方财政管理体制改革等重大改革方案还将陆续密集出台。

新一轮财税体制改革将重点推进三个方面的改革：一是改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。二是深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。三是调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

对于已经出台的财税改革，上海应该积极探索如何落实；对于尚未出台的财税改革，上海应该勇于创新，争取先行先试。根据上海的实际情况，上海在上述财税体制改革三个重点工作方面都大有可为。

“预算政府”的实现

政府的治理能力在很大程度上依赖于政府的预算能力，一个没有预算的政府是“看不见的政府”，而一个“看不见的政府”不可能是负责的政府。

在预算管理方面，上海可以力争在全国最早实现“预算政府”。

预算政府与单纯的政府预算不同，政府预算是指政府收支计划，而预算政府要求预算不仅仅是政府财政数据的记录、汇集、估算和汇报的一个计划，而且要求这个计划必须由行政首脑准备与提交，必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有实效的、有约束力的，必须经代议机构批准与授权后方可实施，并且要公之于众。政府的治理能力在很大程度上依赖于政府的预算能力，一个没有预算的政府是“看不见的政府”，而一个“看不见的政府”不可能是负责的政府，预算能力在很大程度上决定了一个政府的治理能力。预算政府完成了预算从政府管理工具到管理政府工具的转变，是中国预算管理制度改革的最终目标。在预算管理方面，新修订的《预算法》及国务院的《关于深化预算管理体制改革的决定》已经为下一步预算管理指明了方向，上海可以在以下方面寻求突破。

一是争做预算最为全面规范和公开透明的城市。预算公开是中国近年来预算改革的主要抓手，也是中国将来预算改革的重中之重。根据上海财经大学公共政策研究中心所做的省级财政透明度调查，2013年上海仅排名第11位，前几年的排名也不高。上海在加强全口径预算的同时，应该加强预算透明度建设，比如建立预算信息公开专栏，将部门预算、三公支出等预算信息统一公布，发布用户友好型的预算信息，编制社会公众易于理解的公民预算，将政府预算信息予以动态及时全面公开，积极回应社会对政府预算的关切。

二是争做社会公众预算参与程度最高的城市。公民参与式预算是预算民主的一个重要体现，也是有效治理的一个重要途径。闵行区人大已经进行了积极探索，自2008年起闵行区人大常委会在初步审查预算草案过程中，已经连续6年就下一年财政预算中的部分项目举行预算公开听证，可以说首开国内先河，实现了预算公开听证的制度化和常态化。预算听证是公民参与预算的一种形式，上海市民素质相对较高，应该将闵行人大预算听证制度在全市加以推广。同时，各区县和街道应该通过市民信箱、信函等形式向辖区居民寄送本辖区的政府预算信息，吸引更多的市民关心政府预算，参与到预算决策中来。

三是争做人大对政府预算监督效力最高的城市。中共十八届四中全会提出了要依法治国、依宪治国，人大对政府预算监督具有宪法保障，但是目前多数人大对政府预算的监督仍流于形式。上海人大在预算监督方面还有很大的改革空间，应该以全口径预算监督为抓手，以落实新修订的《预算法》为契机，在人代会期间恢复预算报告的口头报告制度，将政府预算作为人大审议的重点，对政府部门预算进行分部门审议，探索人大对政府预算的修正制度，使人大对不合理的政府预算能够说“不”，把政府关进公共预算笼子里。

先行先试税种改革和

制定两级政府权责清单

上海国税和地税合一，征管较为规范，财力基础好，可以探索如何加强个人自行申报纳税制度，如将自行纳税申报与个人或家庭退（减）税结合起来，即在进行自行纳税申报时，根据纳税人的家庭人口等基本情况，按照一定标准可以申请退还、减免个人所得税。

在税制改革方面，继续争取一些税种的先行先试。

税制改革的任务是优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用。从税种来看，今后一段时期重点放在增值税、消费税、资源税、环境税、房地产税和个人所得税这几个税种方面，结合上海自身的优势，仍有一些税种的改革可以在上海先行探索。

一是综合个人所得税制改革。中国的个人所得税制是典型的分类个人所得税制模式，而世界上大部分国家特别是发达国家均实行的是综合个人所得税模式，两种税制模式各有利弊，分类个人所得税制征管比较简单，但不公平，综合个人所得税制对征管有较高的要求，但是体现了公平原则。综合个人所得税制是中国个人所得税改革的大方向，这一点是早已经明确的，但是囿于征管水平等原因，近年来几乎没有取得多大的进展。上海国税和地税合一，征管较为规范，财力基础好，可以探索如何加强个人自行申报纳税制度，如将自行纳税申报与个人或家庭退（减）税结合起来，即在进行自行纳税申报时，根据纳税人的家庭人口等基本情况，按照一定标准可以申请退还、减免个人所得税。在开始时，可以只考虑家庭未成年子女、慈善捐赠等少数几种情况，随着制度的完善，再逐渐扩大退（减）税范围。纳税人只有如实申报了，才能享受到这些个税减免，如果不申报或者虚假申报，将不能享受且要受到处罚。让纳税人尝到自行申报的好处，为今后全国实行综合个人所得税制打下扎实基础和积累宝贵经验。

二是金融行业营改增改革。2012年1月1日起，上海率先在交通运输业和部分现代服务业进行了“营改增”试点，取得了良好效果，目前已经推广到全国，并且试点范围扩大到了铁路运输业和邮电通信业。下一步将全面实行营改增，将范围逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域，其中金融业的营改增在国际上是个难题，对上海建设国际金融中心影响深远，上海应积极参与国家营改增制度的制定，如果可能的话，也可以争取金融业营改增在上海先行试点。

三是房地产税的改革。2011年1月27日，国务院授权上海和重庆进行房产税试点，同日，上海市政府发布了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》。上海房产税试点已经进行了将近4年，虽然征收管理情况不是很理想，但是也积累了宝贵经验。未来房产税要取得突破，必须要全国人大完成房地产税立法才可以。房地产税是比较敏感的税种，预计未来制度设计不会一刀切，将来也很可能再选择上海进行先期试点。这中间还有几年的缓冲时间，上海应该积极利用当前试点的优势，总结试点中存在的问题，为从房产税向房地产税过渡做好准备。当然，房地产税试点应该谨慎，初期税负一定要轻，切忌引起社会强烈反弹。

在财政管理体制方面，率先统一制定两级政府权责清单。

上海的两级政府、三级管理体制在全国是领先的，适应了特大型城市的管理要求，市、区之间的财政管理体制较为规范；另一方面，上海目前的财政自给率（一般预算收入占财政支出的比重）在85%左右，对中央财政税收返还和转移支付的依赖程度是全国最低的省市之一，这为上海财政管理体制改革创造了良好的条件。上海应该率先统一制定市、区两级政府的权责清单，科学合理地确定两级政府及其内部各个政府部门的职责，在职责划分清晰的基础上，合理区分市、区之间的收入划分方法，以及确定市对区的转移支付方式及水平，抑制目前区县招商中的税收恶性竞争情况，实现基本公共服务均等化。

（作者系上海交通大学国际与公共事务学院副教授。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzq@thepaper.cn）