新加坡以房养老的制度经验与启示

张荣芳 杨复卫

新加坡是一个富有、高度国际化和快速老龄化的国家，也是世界上少数几个把住房和养老都解决得很好的国家之一。在其经济、政治、文化和社会等因素的综合作用下，新加坡在20世纪50年代中期创造性地建立了有别于国家福利型和自保公助型的中央公积金社会保障制度，“居者有其屋”和“养老有保障”成为其重要的制度标签。

新加坡在以房养老制度设计方面有着丰富、成熟的经验，尤其是在保障性住房的出租和出售套现、“以大换小”的房屋置换以及房屋反向抵押贷款（也称“倒按揭”）等方面特色明显。这些制度设计为我国的以房养老试点提供了宝贵的经验，特别是其中运行较为成功的房屋反向抵押贷款。

在我国推动以房养老，特别是“倒按揭”模式，面临一系列悬而未决的难题，直接制约着以房养老业务的大规模开展。

首先，是老人根深蒂固的观念问题。对于老人而言，以房养老模式与其所接受并深深扎根于其内心深处的“养儿防老”存在严重的利益冲突，这种观念在短期内不可能得到消解。对于子女来讲，传统“孝”文化所带来的深远影响在于，奉养父母被看作是子女天经地义的义务。如果老人不接受子女的赡养，而将自己房产抵押给金融机构以获得养老金，这无疑会触动社会公众的敏感神经，子女可能受到社会舆论的指责甚至谩骂，这对于大部分子女而言是难以接受的。

其次，目前环境下开展以房养老的风险过高。从金融机构所面临的风险来讲，房屋被抵押给金融机构必然涉及到该房产的使用权年限问题，虽然我国法律规定房屋具有永久使用权，但土地使用权却只有70年年限。当老人将房屋抵押给金融机构时，该房产的使用年限已然所剩无几，房产的价值大打折扣。金融机构将面临房价下行和土地使用权可能被收回的双重风险。相反，抵押人也面临物价上涨、房产估价偏低、获得的养老金数额显著低于其房屋实际价值等风险。

最后，以房养老缺乏明确的法律指引，金融机构的安全性难以保障。“以房养老”从2003年政府表示明确支持到2013年国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》已经历十年时间。在此期间，鲜见政府出台相关的法律、法规，甚至“倒按揭”模式也受到社会广泛质疑，来自政府的支持仅限于鼓励和提案。再加上“以房养老”属于商业养老保险模式，涉及银行、保险等多个金融机构，而无法可依、国内无先例可循和金融机构各自为营的窘境，无形中降低了参与“倒按揭”金融机构的安全性，社会的信任感也就大打折扣。

二战以后，新加坡出现了一个婴儿生育高峰，之后生育率持续降低，人口老龄化凸显。1999年时其60岁以上人口达到23.5万人，占总人口的7%；预计到2030年，60岁以上人口会达到79.6万人，占总人口的19%。

为了解决快速到来的老龄化和改善退休人员生活问题，政府实施了强制中央公积金制度，规定退休人员的个人公积金账户最低余额应达到一定数额，并逐年递增，2003年时个人账户就已达到8万新元。但是经过中央公积金局调查发现，个人账户余额存在不足情形，因此政府委派的工资检讨委员会提议发展“倒按揭”模式。在新加坡的以房养老模式中，反向抵押贷款只占较小比例，更多的人通过组屋的出租与出售套现和组屋“以大换小”置换套现实现养老。1997年具有官方背景的私人保险公司职总英康率先推出反向抵押贷款产品，但较为谨慎，表现在对投保人的要求较高。该款产品对借款人的资格要求为：新加坡公民或永久居民，年龄在60岁及以上；拥有私人房产且拥有权至少在70年以上；目前未被列入穷籍，也没有牵涉任何公司；必须是其客户等。

在最初的两个月，职总英康共签署了22笔住房反向抵押贷款合约，但好景不长，市场需求迅速下降。经调查，下降的主要原因在于：一是该产品只面向私人房产的老年业主，而这部分人员较少；二是贷款合约缺乏“无追索权保证”条款，意味着合约到期时，贷款本息之和超过房屋价值时保险公司可能向房产继承人追偿；三是老年房主担心因长寿而被迫搬迁，致使无家可归。另外，当时新加坡楼市低迷，金融机构也不愿意承担房产低价波动的风险。

针对这些问题，新政府适时调整策略，通过立法将反向抵押贷款市场由私人房产扩大到公营房屋，并由政府为中小型公有住房提供保险；较大型的公营房屋也可纳入，但政府并不向其提供保险。另外，针对在合约中增加“无追索权保证”条款，到目前为止仍然还在探讨中，如果被采纳则有可能市场会再度活跃。

在华人占总人口绝大多数的新加坡，不管是人们的传统文化还是思维模式，与当前中国都有着极为类似的地方，这种趋同为我们学习其有益经验提供了基础。探寻新加坡在住房反向抵押贷款方面的做法，至少可以提炼出以下三方面的启示：

首先，制度设计应当符合本国国情。新加坡的“以房养老”设计建立在其公营住房较多、人均收入水平较高基础之上，仅把“倒按揭”作为一种适用于少数人的制度。虽然观念依然制约着我国发展反向抵押贷款，但我们应当承认“倒按揭”并非是针对所有人设计的，故观念的因素并不具有绝对性。

其次，以房养老需要政府的必要引导，并合理发挥市场作用。新加坡政府全程参与了“倒按揭”的设计过程，并支持职总英康开展保险活动。同时，职总英康仍然被定位为市场竞争的私法人主体，政府并不直接参与该机构的运作。

最后，以房养老需要立法先行，做到规范指引。新加坡对土地的使用，对组屋的建造和买卖都有着明确的法律规定，甚至对于“倒按揭”也有立法跟进，并非政府的随心所欲。立法先行具有旗帜与标杆作用，如果没有立法的规范指引，很难想象社会公众会对这样的金融产品充满信心。因此，当我们在开展“倒按揭”时，要立足于法律、法规先行，给社会公众以充分的心理预期。其实，新加坡以房养老的经验表明了这样的价值取向，即法律应充分肯定“倒按揭”模式的价值，将以房养老作为养老制度的重要组成；同时，又不能否认国家建立的养老保险才是实现养老的真正主力。因而，以房养老制度始终是也只能是对我国养老保险制度有益而必要的补充。

（作者张荣芳系武汉大学经济法研究所教授、博士生导师，杨复卫系武汉大学经济法研究所博士研究生。郑景昕编辑，工作邮箱：zhengjx@thepaper.cn)