城镇化土改：“城市人口增加和农村建设用地减少也要挂钩”

作为一部高规格的规划，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（下称《规划》）最大的亮点是以人为本。

城镇化发展至今已历时30多年，其间出现了诸多问题：农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，土地城镇化快于人口城镇化，城镇空间分布和规模结构不合理，与资源承载能力不匹配，等等。

对此，《规划》在一些具体问题上开出了针对性的“药方”。

针对农业转移人口，《规划》提出，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。

在保障农民享受城市公共服务上，《规划》从农民工随迁子女享受教育权利、公共就业服务体系、社会保障覆盖面、基本医疗、住房保障等方面给予制度安排。

中国城市规划设计研究院副总规划师沈迟称，国家新型城镇化规划是以城镇化为主线的多规融合性战略；是国家层面的更加突出战略性、导向性、目标性的战略规划；是突出以人为本，民生性特征明显的规划；是通过转变机制从根本上解决传统发展中不可持续问题的顶层设计。

沈迟同时认为，城镇化是经济社会发展历程，也是经济社会发展特征的反映，不可能脱离经济社会发展水平，靠房子造出来，也不可能靠调整行政区划和统计口径真正提高。

据一位参与《规划》制定的人士透露，早在《规划》编制初始，国家发改委就要求写出一部“比较彻底或激进的方案，不要考虑有多少制度障碍”。

该人士认为，从《规划》最终稿来看，更加注重在体制机制上“下功夫”，破除城镇化发展面临的障碍。

建设用地与转移人口挂钩

土地改革是城镇化绕不开的一环。

《规划》提出，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。

中国人民大学公共管理学院土地管理系研究室主任张占录解释，这一政策意味着城镇化过程中，城市建设用地增加和农村用地减少要挂钩，城市人口增加和农村建设用地减少也要挂钩，即双挂钩。

也就是说，农村建设用地减少，不但是建设用地本身减少，农村人口和户籍也相应减少，转移到城市，即“人走，地走；地走，人走”。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭指出，上述提法是《规划》中涉及土地改革最重要的提法。

陆铭称，重庆、成都已推行上述政策，但只是在市域范围之内，截至目前，这一政策没有在全国范围内推行。

陆铭称，人口的流动是跨地区的，建设用地指标的配置，到目前为止没有跟人口流动趋势一致起来，未来应该在这个方面突破。

不过，张占录指出，这一政策试点中出现了不合理的现象。例如，“地走，人不走”，即农民户籍无法转移到城市。相应的，“人走，地不走”，即农村人口户籍转移到城市，但原有宅基地和土地还给予保留。

陆铭建议，在推行上述政策应坚持三大原则：一、自愿原则，不能在征地过程中采取强征的方式。二、在交易中，应充分利用市场机制，建设用地的使用权或宅基地对应的指标使用权要有充分的市场评价，不能按照此前采取对农产品价格进行补偿的方式。三，一定要以农民工在城市实际具有稳定就业和社会保障为基础。

张占录指出，这一政策根本的是要改革户籍制度，实现土地和人口的双重城市化。不是一两个省市之间的问题，而是全国各省之间的协调问题，应按照人口转移的大趋势，如农村人口向城市转移，中西部人口向沿海地区转移，落后地区人口向发达地区转移，通过测算转移的规模和速度，在全国内进行人口和土地指标转移的统筹。

“工业用地政策非常及时”

针对当下粗放的工业用地利用情况，陆铭称《规划》细化了相关规定。

《规划》提出，适当控制工业用地，优先安排和增加住宅用地，合理安排生态用地，保护城郊菜地和水田，统筹安排基础设施和公共服务设施用地。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。

同时，要完善各类建设用地标准体系，严格执行土地使用标准，适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛，探索实行长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度，加强工程建设项目用地标准控制。

张占录指出，当前，不管是国家的老工业用地，还是乡镇原有的工业用地，工业土地低效利用问题比较严重。通过提高工业用地容积率和利用率，可以解决工业用地紧张问题，这个政策非常及时。

陆铭指出，在目前的工业用地机制中，地方政府普遍地保障低价的工业用地，以招商引资，同时相应地抬高商业地产的土地价格，以实现土地财政。在新的工业用地机制下，提高工业用地密度和利用率，相应地保障住房用地供给，可抑制房价上涨。

张占录提醒，在土地管理上，要防止以新型城镇化的名义，乱占、乱用和破坏耕地和生态，突破土地管理的一些政策和法规规定。

《规划》明确提出，严格土地用途管制，统筹耕地数量管控和质量、生态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。落实地方各级政府耕地保护责任目标考核制度，建立健全耕地保护共同责任机制；加强基本农田管理，完善基本农田永久保护长效机制，强化耕地占补平衡和土地整理复垦监管。

“公共资源应随人口流动”

《规划》指出，目前，农民工已成为中国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。

“以人为本，公平共享”是新型城镇化推进的一大原则。《规划》指出，要以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

陆铭指出，中国很大的问题是，人口流动方向跟政府资源及土地资源配置不一致，借新型城镇化改革，应让它一致起来。

《规划》已给出具体安排。

《规划》要求，将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利。

在医疗保障上，《规划》指出，要根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。加强农民工聚居地疾病监测、疫情处理和突发公共卫生事件应对。鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围。

在住房上，《规划》提出，农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农民工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。

陆铭建议，未来，中央财政可以跟着人口流动的方向转移，覆盖地方政府难以承担的部分。

《规划》提出，按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素。