刘汉元：将渔业养殖保险纳入国家级财政补贴范围

全国政协委员、通威集团董事局主席，中国饲料工业协会常务副会长、全国工商联新能源商会常务副会长刘汉元

将渔业养殖保险纳入国家级财政补贴范围

刘汉元委员谈到，2014年中央一号文件明确提出加大农业保险支持力度，拓宽三农资金投入渠道，充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村，规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。作为农业的重要组成部分，渔业是我国国民经济的重要基础，也是我国粮食安全的重要保障。针对当前我国渔业养殖环境和发展实际，特别是国家对渔业经济的保障缺失，应当及时考虑建立渔业保险制度，推动渔业保险纳入政策性农业保险范围，支持发展渔业互助保险，鼓励发展渔业商业保险，积极开展海水养殖保险，健全稳定的渔业风险保障机制。

他指出，据农业部2014年1月15日通报，去年我国渔业经济总产值达19920亿，比上一年增长15%；全国水产品总产量6172万吨，其中水产养殖产量4547万吨，捕捞产量1495万吨；渔业人口超过2000万，渔民人均纯收入13039元，比上年增长15.84%；渔业生产为市场提供的各类水产品已超过6000万吨。在国际贸易中，渔业进出口总量812.9万吨，同比增长2.58%；进出口总额289亿美元，同比增长7.12%；贸易顺差116.3亿美元，进出口三项指标连续13年居全球之首，也多年占据我国农产品出口最大份额。渔业生产不仅是人们生存发展的重要优质蛋白来源，更是稳定市场物价、实现有效供给的重要保证，也是我国粮食安全的重要保障。养殖和捕捞作为渔业生产的两大方式，经过35年的发展，养殖在渔业生产中的作用越来越突出，地位越来越重要，1978年我国渔业养殖与捕捞的对比关系为26 :74，到2013年已逆转为74 :26。随着自然渔业资源的加速枯竭，随着全国、全球消费市场对渔业产品在量和质上的迫切需求，我国强化养殖，淡出捕捞，正成为渔业生产方式转型的历史必然。

他表示，我国地处季风气候带，并跨越多条地震带，自然灾害频繁，每年因台风、洪涝、干旱、病害等原因给渔业造成的直接经济损失近300亿。例如，2013年10月的台风“菲特”，给我国闽、浙沿海地区的渔业生产造成了重大损失，仅浙江省宁波市一地的直接经济损失就高达8.94亿元，总的直接经济损失保守估计约40亿元。随着我国工业化、城镇化进程的不断加速，包括内陆淡水和海洋在内的我国水域的污染问题日益突出，赤潮、蓝藻、农药残留、工业废水、重金属污染事件时有发生，每年给渔业造成的直接经济损失在50亿元以上，且呈不断上升的态势。我国渔业保障机制的相对薄弱，各类灾害、污染持续影响并严重破坏了养殖生产秩序和整个渔业经济的安全发展，渔民自行恢复生产能力不足，因灾致贫、因灾返贫现象时有发生，严重制约了我国渔业养殖和渔业经济的持续、稳定、健康发展。

刘汉元委员认为，当前，地方政府及行业主管部门对渔业养殖保险都高度重视，并结合各自实际给予了力所能及的支持，一般采取市级统筹、县级核算的模式运行渔业养殖保险。针对渔业风险保障需求，在地方政府的支持下，一些机构尝试开展水产养殖保险试点，也取得了一些成效和经验。从试点情况看，养殖户对渔业养殖保险的需求非常强烈，即便是在保障力度不高的情况下，渔业养殖保险也受到广大渔民的普遍欢迎。各试点地区均结合当地的优势养殖品种开展相关养殖保险，保障对象涵盖了淡水、海水两大生态系统；品种覆盖包括了鱼类、甲壳类、贝类、藻类、软体动物等五大类数十个品种；保险责任则涵盖了自然灾害（台风、洪涝等）、病虫害、环境污染（赤潮、水域污染等）、意外事故（火灾、爆炸、建筑物倒塌等）等四大类数十项风险。为满足特定保障对象对特定风险防范的需求，各地都进行了积极有益的探索，保险产品不断创新，新的保险产品层出不穷，如江苏、浙江等地甚至将气象指数都纳入保险责任范围，既有效满足了保障需求，又大幅降低了定损成本。而大量的保险赔款，充分发挥了保险损失补偿的职能，最大限度地降低了各类灾害造成的经济损失，有力地促进了养殖生产的恢复和灾后重建工作的开展，为渔业生产的可持续健康发展提供了资金保证和制度保证。

刘汉元委员特别指出，目前的保障能力和保障水平，与我国渔业养殖生产发展的内在需求存在较大差距。由于种种原因，即便在试点地区，渔业养殖保险也未能做到100%覆盖。更为重要的是，保障力度相对有限，有的地方甚至采取“赔付封顶”、“限定赔案件数”等举措，制约了保险的损失补偿机制的充分发挥。同时，还有大量的非试点地区，其渔业养殖保险基本上处于“真空”状态。

他认为，“三高一低”即赔付率高、费率高、运营成本高、保障水平低。受客观因素的影响，我国渔业养殖保险的赔付率一直是居高不下，在可以预见的未来，该赔付率依旧有上升的可能。就费率而言，目前各地各渔业养殖产品形态的一般费率维持在5%上下的偏高状态，渔民此项承受压力较大，如果剥离财政的支持力量，则会极大地削弱渔民的参保意愿。另外，渔业养殖保险的空间跨度大、时间跨度长、产品多样化，并且定损技术性难度很大，一系列因素导致其运营成本畸高。各地本着节约的原则，仅计提8%-16%不等的管理费用率，仍导致客观上维系难度很大。受上述几个因素影响，使得我国渔业养殖保险的风险准备金相对不足，能够提供的风险保障非常有限，制约了渔业养殖保险的进一步发展，而根本问题在于投入不足。

由于国家尚无明确的财政预算，多数的省、市、县三级财政并未将渔业保险纳入经常性预算，更无稳定预算科目和预算标准。各级地方财政因缺乏国家级财政政策作指引，其渔业养殖保险的补贴政策多是从项目性预算列支，且标准不固定、不统一、不稳定。同时，由于各级政策及执行细则的缺失，渔业养殖保险还存在保障对象复杂、产品形态多样、勘察定损困难、技术性强等诸多困难。

为此，刘汉元委员专门强调，综合当前的形势看，产业发展基础、生产力发展趋势、各地试点经验的总结、地方政府管理经验的积累、渔民参与度和认知度的普遍提升，都显示出建立国家级渔业养殖保险补贴政策的时机已经成熟。建议涵盖内陆淡水养殖、海洋渔业养殖两大系统，依托业已开展的渔业养殖保险试点产品，明确补贴对象和目标。参考已经开展多年的农业保险保费补贴水平和渔业养殖保险试点的情况，建议国家级财政补贴标准不低于保费的30%，理想水平为30%-40%。同时，考虑到渔业养殖保险经营主体的多样性，建议补贴路径为保费直补。

他指出，在当前财力相对有限、风险管理水平相对较低的现阶段，我国渔业保险的政策目标应以恢复生产为首要目标。通过保险的赔偿机制，实现以保代补、以赔代贴，将普惠制的补贴转化为针对性更强的补偿制。这样既有利于提升财政资金的使用效能，又可提高各级地方的参与度，还有利于调动和发挥渔民及各经营主体的积极性和创造性，共同推进渔业养殖保险的健康发展，继而推进渔业生产的健康发展。

最后，刘汉元委员指出，建议国家将渔业养殖保险纳入农业保险大灾风险体系进行统筹规划和管理，或者将大灾风险准备金打造成渔业养殖保险的超赔再保基金。这样渔业养殖保险将获得一个打通地区限制、产品限制和经营主体限制的重要通道，可以为渔业养殖保险，乃至整个农业保险体系构建一个更加完备的风险管控机制。在此基础上，合理运用政策手段特别是财政手段，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，充分调动金融、政府、协会、养殖民众等各方面的积极性，切实把渔业养殖保险工作做好。