徐洪才谈大部制改革：裁撤铁道部是一个里程碑（二）

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网易财经：各位网友大家好，欢迎收看我们这一次的“两会”解读特别节目。昨天网传已久的大部制改革方案正式出台，今天我们请到了中国国际经济交流中心信息部副部长徐洪才来给我们做相关解读。徐教授你好。

徐洪才：你好，各位网友大家好。

网易财经：徐洪才，我们知道改革开放之后，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年历次的政府换届年的时候，都会对政府机构做一定的调整，您觉得这次的调整跟以往的调整最大的不同是什么地方？

徐洪才：因为这次调整的背景和以往各次有很大的差别，比方讲在1982年改革的时候，当时我们还是从计划经济体制向市场经济迈进刚刚开始，所以我们很多部门的设置比较细，政企不分、政资不分，这是一个普遍现象，现在的情况是我们已经，特别是通过本世纪以来，2003年、2008年两次改革以后，我们政企分开，政资分开，职能的优化，建立服务型的政府，减少政府对市场的直接干预，政府转变职能，管理宏观经济的手段、方式也有了很大的改变，在这样一个背景下，可以说在过去的基础之上，对建立和完善社会主义市场经济体制的一次深化，所以目前的改革无论是形式还有内容都有很大的不同。根本上讲，它基本的特点就是要通过这种政府部门的合并重组，主要是提高效率，提高政府服务于经济活动的效率和质量。

网易财经：我看有一些网友是这么说的，就是说一看是多组建了四个部门，觉得这么一看上去不是少了，好像还多出了几个，国务院在这个方案里面也是说要严格控制编制人数，您觉得这个机构改革之后，是只是一个牌子的变化，还是说能真正的做到机构和人员的精简？

徐洪才：从形式上看应该说还是减少了，我们正部级部门还是减少了四个，另外我们副部级机构是有增有减，但是总量相抵还是没有增加，特别是我们看到有很多一些重复交叉的部门，比方讲像卫生部、人口计生委这个是合并了，像新闻出版总署和广电总局是合并了，另外像能源局和电监会是合并了，也撤销了一些部门，同时也加强了一些部门，比方讲我们重组了国家海洋局，把原先那种分散的职能分工给它合并在一起，包括食品药品质量监督这块也都是给它进行了一个纵向的整合，这样一个整合结果可以避免过去那种政出多门、多头监管、效率很低，人浮于事，甚至于腐败，避免了这种情况的发生。

网易财经：这次的机构改革方案里面可能大家最关心的还是铁道部，铁道部的行政职责并入交通部，它的运营职责又是成立了一个中国铁路总公司，但是现在大家有好几个问题比较关心，首先一个就是说铁路部门还有2.6万亿元的负债，这个负债到底以后怎么处理？

徐洪才：我觉得这次铁道部给它取消了是一个里程碑，为什么这么讲呢？因为它可以说是政企不分、政资不分，是计划经济垄断部门的最后一个堡垒，我们把它拿下了，下一步的改革就是要职能分离，建立铁路总公司，进行铁路的运营管理，同时将它的这种计划、规划、发展的一些职能给它合并到交通运输部里面，这样可以有一个好的起点。下一步就是铁路总公司要按照企业化来运营，将来可能还是要走产权多元化，像过去我们有一些经验，很多垄断部门的一些国家部委，比如说中石油、中石化，这些部门原先也是部门，后来成为总公司，成为集团公司，然后成为上市公司，而且在海内外上市，所以将来出资人的两权分离的问题要解决，要解决它的产权结构，公司治理结构，至于说这2.6万亿的债务我觉得这个不用担心，因为将来它的出资主体应该承担这个责任，而且将来由于融资渠道的多元化，过去融资渠道方式比较单一，发债融资，其实是政府隐型担保，将来应该由出资人承担责任，这个多元化的投资主体，特别是进入资本市场以后，可能会加强它的监管，投资人的监管、市场的监管，信息透明度的提高，以及它的公司治理结构的优化等等，这些方面都肯定会向好的方面转化。

网易财经：您也说到产权的问题，铁道部原来的部长盛光祖也说，要引入社会资本，包括外资要进来。

徐洪才：对。

网易财经：然后说票价要更贴近市场，大家问是不是票价会涨，他是说现在的票价是比较低的，言下之意票价是要涨，以前应该是在修建铁路过程中，纳税人多少应该是从财政里面有一定的负担，未来这个票价能真正市场化吗？应该市场吧？

徐洪才：我觉得这个市场化可能还是一个渐进的过程，在初期阶段首先要避免票价上涨，因为上涨这件事情总是对我们老百姓来说不是好消息，将来通过竞争，通过改进服务，可以差别化的定价，总体趋势我觉得价格应该下跌，因为竞争的结果价格应该下跌，不光是部门之间内部的竞争，同时它跟别的一些部门，像航空、公路，别的部门也有竞争，那么乘客可以有多样性的选择的情况下，在这种情况下将来价格总体会下跌，而且服务会进一步改善。

网易财经：我们希望是这样，再一个就是您刚才也说到了中石油、中石化的问题，现在有网友就是担心中国铁路总公司会不会又成为一个中石油、中石化，因为大家都觉得对这种，很多人可以说是对垄断国企是有一定的反感情绪在里面，中国铁路总公司会不会又成为这样一个部门？在一个就是说，铁路运营肯定是国家垄断在目前来说，这个垄断的利润是不是又要像中石油、中石化那样大部分留给自己，能上交给国家的有多少，这个都是问题，您怎么看？

徐洪才：铁路部门我觉得从国际经验看，相当多的情况下国家和地区也还是垄断，或者是相对的垄断经营这样一种形式，将来我们的竞争程度会增加，包括它的投资主体也会增加，产权结构、公司治理、内部管理都会发生天翻地覆的变化，但是它这样一个算是一个基本的公共服务，将来它中间的这个跨地区的协调等等这些方面，管理方面恐怕还是要有一个科学管理，至于将来说公司化运营过程最后它的垄断利润分配问题，我觉得是另外一个问题，这里面也涉及到我们国有资产经营管理、预算、结算，将来的国有控股上市公司，国有企业的这些大型央企的利润重新分配的问题，这个问题现在大家已经形成共识了，会越来越多的让老百姓全体分享它的收益。

网易财经：咱们看一下食品药品管理监督总局的方案，原来是食品药品监督管理局，现在升格为总局，其中是揉合进了工商总局，还有质检总局一部分食品监管的职能，等于是把食品监管上下游的环节都揉合到一个部门了，您觉得这个是不是真正有利于食品安全的监管效率提高？

徐洪才：从理论上讲应该说是有利于效率提升的，为什么这么讲？因为你这个原先是各路神仙，各管一段，九龙治水，责任不清，互相扯皮，现在整合在一个部门，可以统一协调，同时也避免了这种部门人员的交叉，提高了效率，降低了成本，这个肯定是没有任何问题，但是下一步效果如何，我们还要拭目以待，因为不同部门的整合，将来还有一个磨合的问题，因为事在人为，很多事情你的出发点是好的，但是不同的部门，不同的人员将来的协调，这是个大问题，所谓就是新瓶装旧酒，这是大家应该要避免的，应该旧瓶装新酒，可能这个酒也要变味，最终我们希望形式上的变化的同时，同时内容上也要有很大的变化，就是它的职能真正的发生转变。

网易财经：再一个吸引大家看点的就是电监会没有了，电监会成为了中国最短命的一个正部级的部门，电监会并入了国家能源局，有人说这是标志着过去十年中国电力改革失败了，您觉得这个怎么看，未来的电力改革您看是会怎么发展？

徐洪才：这个判断我觉得是武断了，因为电力是作为能源里面一个重要的组成部分，而未来我们中国的可持续发展，这个能源问题，能源行业的健康发展，这是一个非常重要的方面，现在把它整合在一起，我觉得是有利于对我们未来这种能源的规划、管理，特别是将来这种能源，矿石能源比重会越来越小，更多的还有一些多样性的，像生物能源、风电等等一些绿色能源的加入，不同的能源品种之间的协调，以及未来总体之间的规划需要有一个专门的机构，原先是两个部门之间，我觉得效率相对肯定是低了。

网易财经：再一个就是说卫生部也没有了，卫生部和计划生育委员会合并到一个委员会里面了，您觉得国家这么做用意何在，再一个就是说它对医改方面是不是有什么影响，因为这也是大家比较关心的一个问题。

徐洪才：原先搞的计划生育这个是有它的历史背景的，七十年代末，八十年代初，通过最近三十年的发展以后，我们中国也越来越进入老龄化社会了，将来这个计划生育的工作，它的内涵可能还要发生一些变化，在这种背景下，另外我们这个卫生工作里面也涉及到人口的问题，涉及到人口结构变化的问题，现在把这两个部门合在一起，显然是大势所趋，有利于统筹协调将来的卫生，包括你所讲的医改，因为将来这个医改我们的覆盖面要扩大，同时要体现这种公平性，另外要考虑到国家财力所承受的能力，以及未来改革的目标、路线图等等这些利益的重新分配，等等这些方面要统一起来，所以专门的搞一个什么计划生育委员会摆在那儿，像原先那种，我觉得这有点多余了，将来它的功能会发生一些变化，会收缩。

网易财经：这次方案里还有一个提到政府要逐步的减少对投资的干预，下放一些投资生产经营活动的审批事项，按照谁投资谁决策，谁受益谁承担风险的原则，最大限度的缩小审批，这个可能是很多企业期待已久的，但是您觉得这个推进起来效果会怎么样，速度会怎么样？

徐洪才：应该说难度会不小，总体方向比较明确了，就是说我们要让市场主体承担责任，政府的角色应该是一个裁判员，而不是一个运动员，原来这种角色比较模糊，政府的责任不清，在这种情况下也影响到公平竞争。将来就是要减少政府对市场的直接干预，特别是对微观经济活动的直接干预，干预过多，阻碍了市场的培育，要让市场的力量，市场主体自发的发挥供求关系在资源配置当中，在生产要素定价的过程当中发挥作用，政府的作用是服务的功能，是引导的功能，而不是直接插手干预的功能，将来我们的调控方式更多的恐怕还是要转移到这种间接的宏观调控，要建立一种服务型的政府，高效的政府、廉洁的政府、法制的政府，就是把这个政府的权力要给它关在笼子里，有限度的，就是所谓的小政府、大市场、大社会，真正建立社会主义市场经济体制，而不是像过去那种传统的计划经济，乃至有一些残余，我们很多政府部门，包括一些人都习以为常，习惯于干预，更多的体现为一种权力，而不是一种责任，所以以前政府职能很大一个特点就是什么？就是审批，行政审批很多，上马一个项目可能要一百个，甚至两百个公章，这中间的治理经济的成本很高，效率很低，而且也不公平，也为政府部门的寻租腐败奠定了一个制度基础，现在我们要釜底抽薪，要进行这样一个角色的转变，最终目的是要放水养鱼，让市场主体，让企业、让居民、让出资人承担风险，承担责任，同时也分享收益，要提供这样一个高效的，同时也是公平的一个市场环境、制度环境，这是很重要的。

所以讲更多的体现这一次改革，我觉得与以往不同的一个根本点就在于更多的体现为政府职能的根本转变，但是这个转变我觉得恐怕也不可能一蹴而就，它还是一个渐进的过程，因为这个旧的人员的安排、下岗、分流这个很难，而且不同的部门，老的部门合在一起的磨合也有一个成本，所以这个转换的成本可能要有一定的时间，但是我相信，因为在新一届政府领导人领导下，我觉得大家改革的决心很大，而且全社会已经形成了共识了，在这样一个大的背景下，改革，深化改革，为未来的经济发展注入新的动力，要分享改革的红利，在旧的红利逐渐消失的过程当中，新的红利，新的动力和活力及时跟进，这是人心之所向，大势之所趋，所以这种情况下，未来我觉得我们还是充满信心的，但是任重致远。

网易财经：您刚才说到服务型小政府，现在也有人说腐败和投资主导的政府之间有必然的联系。

徐洪才：对。

网易财经：也就是说政府对经济干预很多，这必然会导致腐败的产生。

徐洪才：对

网易财经：您觉得这项改革是不是，就是现在推的这项下放投资审批的改革，跟反复也是有密切联系？

徐洪才：当然是，最典型的例子就是铁道部，铁道部出现一个刘志军，他有他的制度基础，他政企不分、政资不分，权力过于集中过大，他既当裁判员，又当运动员，也没有制约，因此就必然产生腐败，没有刘志军，可能也有王志军、张志军出来，他是有制度基础。现在我们就是要减少这种，就是政府不要充当运动员冲锋在前，要更多的把这个机会让给市场主体，特别是民营经济，下一步改革的主体，一个重要的内容之一，我们在这次总理工作报告当中也看到了，就是要扩大民间资本投资的范围，对内扩大开放，要创造一个国有资本和民营资本多元化的这种资本多种所有制共存，多种投资主体公平竞争的一个良性循环的环境，一个公平有序的市场环境，这个是很重要的，如果不进行这种改变，这种改革的话，那么我们这个腐败，你打了一批、抓了一批，还会新生一品，还会不断地有腐败分子产生，所以我们要从制度层面上从根本解决这个问题，所以这次改革更多的是强调，就是要突出市场主体的作用，要减少行政干预，要放权，减少、削弱政府的权力，当然这是很难的，你拿到手里的权力，部门利益刚性，很难放弃，所以这里面就是跟以往有个很大的不同就在于，原先是渐进式的这种增量改革，新的领域这个相对改革阻力较小，而现在更多的是进入所谓深水区，就是存量结构的调整，利益结构的重新分配、重新洗牌，那这中间就是几家欢乐几家愁，这中间当然要有，这就必然要付出一定改革的成本和代价，那么这里面所以这个难度更大一些。

网易财经：说到改革，还是不得不说一下发改委，发改委这个部门大家关注和议论也比较多，有人说这次机构改革之后，发改委的职能是进一步强化了，比如说因为国家能源局其实就是发改委来管，这个中央编办的副主任也是说，发改委运行得很好，他说有些机构在西方国家看来没有必要，但在中国很有特色，作用也发挥得很好，不能少，您对发改委的问题怎么看？

徐洪才：发改委因为它原先是脱胎于国家计委，是计划经济的一个产物，但是在转轨的过程当中有它的合理性和必要性，它的职能也在变化，也在与时俱进，更多的关注可持续发展问题、改革的问题、规划的问题，它的内涵也在发生变化，这一次从形式上看，这个能源局这个力量，这个功能似乎是加强了，这是形式上的，因为能源这一块对我们未来的经济发展是至关重要的，但是总体上发改委将来总体改革的目标，还是要减少对微观经济活动的直接干预，特别是对项目，要改变过去专注于某一个具体项目的管理，要变成一个宏观的调控，宏观的管理，而宏观的管理更多的要通过法律的手段，经济杠杆的手段间接调控，而不是直接干预，从这个意义上说，将来发改委的职能要发生一个结构性的变化，特别是要对一些宏观，一些行业之间的协调，部门之间的协调，以及它的规划的功能要加强，指导性的功能要加强，而指令性的东西要减少，这是大势所趋，所以讲发改委有很多，很多人现在对发改委还颇有微词，也是基于它是过渡型的，它有点我们中国特色，将来它的职能会发生很大的变化。

网易财经：我看有的经济学者评价这次机构改革是“朝三暮四”、“花拳绣腿”，但是我听您刚才说了这么多之后，感觉听的评价肯定是跟他们是不一样的，如果简单的概括性的评价这次机构改革，您觉得怎么看？

徐洪才：我觉得这次改革既有形式的变化，也有实质性的变化，我们看到了改革的艰巨性、复杂性，也进一步坚定了我们渐进式改革的信心，因为我们总体基调还是要稳中求进，我们不可能搞西方那一套，做一个大手术，一夜之间翻天覆地，那不可能，那个冲击很大，负面影响很大，所以现在从形式上看我们现在做了一些调整，但是还不尽人意，很多人还不满意，改革还有很大的空间，比方讲我们还有很多部门还是可以合并的，比方说农业部跟水利部能不能合一合呢？可以合在一起，比方讲我们搞大的文化，文化部，跟现在的广电总局、新闻出版总署能不能合在一起？也有可能，比方讲我们的司法部、监察部、国家审计署，能不能合并呢？也有可能，等等等等，这个改革的空间还很大，但是我们不要过多的关注这个形式上的加加减减，合并、关停并转，不要在于更多，我们更多的是关注它内容上的变化，它职能的转换，现在我们已经明晰了一个正确的方向，就是要进一步的市场化，这个方向是坚定不移的，改革的决心是很大的，但是推动起来会有很多阻力，这个阻力我们要一步一步解决，总体我们感觉到是符合实际情况的，对现有的大的格局不会产生比较大的冲击，但是大家又看到了希望，又朝着正确的方向迈进了坚实的一步，所以总体来看我是持肯定态度的，朝三暮四这种说法我是不同意的。

网易财经：谢谢徐老师精彩的点评，也谢谢各位网友的收看，再见。

徐洪才：再见。