民革中央：关于加强草原生态保护建设的建议

加强草原生态保护建设，促进牧区可持续发展

中国国民党革命委员会中央委员会

我国是草原大国，天然草原面积占国土面积的41.7%。黄河、长江、澜沧江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等各大水系都发源和流经草原地区。草原在涵养水源、防风固沙、调节气候以及维护生态多样性等方面具有不可替代的重要作用。草原与耕地、森林和海洋等自然资源一样，是我国重要的战略资源。草原生态直接关系到我国生态安全的全局，关系到社会主义和谐社会建设的成效。

改革开放以来，特别是实施西部大开发战略以来，国家不断加大草原保护建设力度，先后组织实施了退牧还草、京津风沙源治理等一系列加强生态保护和建设的重大工程，取得了积极效果。统计表明，我国已有20%的草原实施了禁牧休牧等措施，禁牧休牧区草原植被得到较好的恢复。但由于受全球变暖、气候干旱等自然因素和人为不合理利用等多重因素的影响，加上工程实施的面积有限，目前我国90%的天然草原依然出现不同程度的退化，草原超载过牧问题十分严重，人草畜矛盾日益突出。草原生态“局部改善、总体退化、沙化”的状况没有得到根本遏制，草原生态环境面临的形势相当严峻。根据农业部《全国草原监测报告（2007）》显示，全国草原牲畜总体超载33%左右。因此，控制人为破坏草场、减少牲畜，加快建立草原生态补偿机制，保护和恢复草原生态已是迫在眉睫。

目前，我国草原生态保护建设工作存在以下困难和问题：一是现行草原生态保护建设缺乏长效规划，政策综合性不强，政策预期和项目前景不明确。如退牧还草政策的实施期限较短，饲料粮补助标准较低。一旦政策实施期结束，接续产业没有形成，生产方式没有完全转变，为了基本的生活和发展需求，牧民不可避免地会对草原重新过度利用。二是草原保护建设方式单一。地方政府缺少自主权和积极性，草原生态保护建设的一些政策措施与当地实际存在一些差距。三是投入少，草原基础差，底子薄。由于为了维持和提高牧民生活水平而导致的人畜增加过快致使草原退化、沙化严重，草原火灾、旱灾、鼠灾等自然灾害频繁发生。四是现行政策对草原生态保护建设力度不够，作用不强。草原牧区在保护建设和发展草原畜牧业方面享受到的国家扶持政策明显不足。

针对以上情况，我们呼吁国家进一步加大草原保护建设的力度，尽快建立草原生态补偿机制。我们认为，草原生态补偿是指国家通过设立财政专项资金，对为促进草原生态修复，维护草原生态系统良性循环而减少畜牧业生产收益或增加生产成本的农牧民给予经济补偿；补偿方式应以现金为主；补偿标准以当地农牧民的最低生活标准为依据，以农牧户为单位，由中央财政直接向农牧户发放补贴款。为此，我们提出以下建议：

一、国家尽快开展草原生态补偿机制试点工作。从根本上解决超载过牧问题，实现草畜平衡，一是要控制和减少天然草原上放牧的牲畜数量，包括实施禁牧、休牧、轮牧，草畜平衡、加快出栏等措施；二是要增加饲草料供给，主要是建设人工草地等措施。三是在生态极端恶化，丧失了生产生活条件的地区，转移牧区人口，进行生态移民。因此，禁牧休牧补贴、草畜平衡补贴、牲畜出栏补贴、人工草场投资补贴和生态移民补贴应当作为草原生态补偿的五项主要内容。建议国家尽快制定出台扶持牧区草原保护建设和畜牧业发展的政策措施，设立专项资金对草原地区生态保护建设工作给予重点支持和倾斜，在我国牧区、半农半牧区不同类型区域，选择草原家庭承包制落实较好的省（区）作为试点，开展草原生态补偿机制试点工作，为在全国范围内建立草原生态补偿机制奠定基础。

二、延长国家现行草原生态保护建设工程项目实施的期限，进一步加大退牧还草等草原保护建设工程方面的投入力度，采取综合措施，促进草原地区可持续发展。退牧还草工程的实施，使草原项目区生态环境明显好转，但目前实施的一些草原生态保护建设工程项目已经到期或即将到期，如果补偿断绝，势必造成草原退化、沙化现象出现反弹。同时，除退牧还草工程外，国家专项用于草原保护建设项目的投入和实施范围十分有限，从投资规模、投资内容、投资布局等方面看，与草原保护建设的需求相距甚远。因此，迫切需要延长国家已经实施的草原生态工程禁休牧补助资金的年限；加大退牧还草工程实施力度，完善工程建设内容，扩大工程实施范围。

三、国家加大对牧区劳动力转移培训基地建设的支持力度，减轻牧区人口压力。解决草原退化、草原畜牧业效益低下的根本在于转移农村牧区人口和转变传统的畜牧业生产经营方式。我国草原牧区主要集中在边疆少数民族地区，自然条件差、信息闭塞、经济单一、生产方式落后、社会发展缓慢，牧民文化素质低、观念陈旧、创业能力低，部分少数民族牧民还存在语言交流障碍。只有大力开展牧民劳动技能培训，才能拓宽牧民就业和增收渠道，使牧区人口切实得到转移。建议国家加大对牧区劳动力转移培训基地建设的支持力度，积极引导牧民发展民族手工业、高品质畜产品加工业、牧区民俗旅游业、运输业等二三产业，使经济发展和牧区草原生态保护相得益彰、相互促进。

四、国家尽快出台草原承包的专门性文件，制定落实和完善草原家庭承包制的政策措施。草原生态建设主体是农牧民，要充分调动农牧民的积极性。建立草原生态补偿机制，需要以牧户承包草原面积为单位计算补贴资金。因此，落实和完善草原家庭承包制，明确牧户承包草原的面积、界限，是实施草原生态补偿的关键环节和重要基础。目前我国部分地方草原家庭承包制落实还不够完善，这将严重制约草原生态补偿制度的具体实施。建议中央、国务院参照完善林权制度改革的做法，制定出台关于落实和完善草原家庭承包制的实施意见，指导各地加快落实和完善草原承包制。

五、借鉴发达国家经验，明确规范地方政府和部门职责，加强草原监理体系和队伍建设。与发达国家相比，我国的草原监理机构和队伍相当薄弱。我国各级草原监理机构是建立和实施草原生态补偿机制的主要队伍，承担着草原禁牧休牧管理、草畜平衡管理、草原载畜量核定等具体工作。但目前我国各级草原监理机构普遍存在任务繁重、人员不足、装备手段落后、经费短缺等困难和问题。建议借鉴发达国家草原治理的经验，统筹国家草原生态保护建设，建立健全草原监理体系，加强队伍建设，完善装备条件，提高队伍素质，促进草原监理工作。

六、适时适度提高畜牧产品价格，使牧区在减少载畜量时不致于较大地降低收入。长期以来我国在生产中不计算环境成本，价格也不反映对生态环境的补偿。虽然这一度使消费者可以享受低价消费商品，但却造成了生态环境的退化和缺乏资金去修复。现要保护环境，并建立生态补偿的长效机制，在价格中就不能不反映对环境的消耗，也即对生态的补偿。这是落实科学发展观，建立资源节约型和环境友好型社会的要求。

七、积极推进草原生态补偿立法工作，健全相关配套法规。建议在总结、借鉴国内外经验的基础上，制定并出台草原生态补偿条例或管理办法，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，使草原生态补偿工作纳入法制化轨道。目前应尽快制定和完善《草原法》的相关配套法规，并尽快出台《草原征用使用补偿标准》以及《草原植被恢复费征收使用管理办法》。