最高法判例：被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任

案号：（2016）最高法行再80号

关键词：收回国有土地使用权 | 征收补偿 | 评估时点 | 拒绝领取补偿 | 最高法判例

导语：有征收必有补偿，无补偿则无征收。但实践中，被征收人最纠结的问题往往是：如果征收方迟迟不落实补偿，房价在此期间大幅上涨，差价损失谁来承担？如果被征收人自己对补偿金额不满意，拒绝领取补偿款，后续房价继续上涨，还能按新价格主张补偿吗？最高法（2016）最高法行再80号判例给出了明确答案——关键看谁在拖延：政府拖延，涨价收益归被征收人；被征收人无正当理由拒领，涨价损失自己扛。本文结合裁判文书全文，深度解读征收补偿的评估时点规则、迟延补偿救济路径和拒绝领取的法律后果。

一、裁判要旨

1. 国有土地上房屋征收的补偿原则、评估时点及迟延补偿的救济

有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。

征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。

对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。

2. 被征收人无正当理由拒绝领取补偿时价格上涨损失的责任承担

征收机关依法办理相关提存等手续并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等内容的，被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。

3. 补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地

补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。

二、裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2016）最高法行再80号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）山西省安业集团有限公司，住所地山西省某市某街XX号。

法定代表人卫某某，该公司董事长。

委托代理人王某某，山西慧科律师事务所律师。

委托代理人潘某某，山西省安业集团有限公司工作人员。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省某市人民政府，住所地山西省某市某街XX号。

法定代表人耿某某，该市市长。

委托代理人孟某某，山西省某市人民政府法制办工作人员。

委托代理人郭某某，山西省某市国土资源局工作人员。

再审申请人山西省安业集团有限公司（以下简称安业公司）诉山西省某市人民政府（以下简称某市政府）收回国有土地使用权决定一案，不服山西省高级人民法院（2015）晋行终字第50号行政判决，向本院申请再审。经听证审查后，本院于2016年5月24日作出（2015）行监字第2102号行政裁定，决定提审本案。提审后，本院依法组成由审判员耿某某、代理审判员李某某、代理审判员周某某参加的合议庭，对本案公开开庭进行了审理。安业公司委托代理人王某某、潘某某，某市政府委托代理人孟某某、郭某某到庭参加诉讼。现已审理终结。

二审法院查明以下主要事实

安业公司于2004年4月和2005年10月先后办理了某街XX号的《国有土地使用证》，并于2006年3月1日办理了《房屋产权证》。某市政府为实施解放南路长治路改造道路建设，于2014年4月4日发布并政收告〔2014〕018号《某市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南，中心街以北部分国有土地使用权的通告》（以下简称《通告》），并公示于2014年4月10日《某市日报》、山西省某市国土资源局网站收地专栏。

该《通告》告知各有关单位和住户，市政府决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权。涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到某市国土资源局办理土地使用权注销手续；逾期不交回的，将予以注销。《通告》载明所涉安业公司两幅土地的面积分别为7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。安业公司对《通告》不服提起本案诉讼，请求依法撤销某市政府收回其国有土地使用权的行为。

二审法院认为

某市政府于2014年4月4日发布《通告》，决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权，有明确的南北界线、涉及单位和收回土地面积。收回通告区域内的国有土地，是为实现城市规划而实施道路建设改造工程，属于因公共利益需要使用土地。根据法律规定，经有权机关批准，人民政府可以收回国有土地使用权。《通告》发布前，相关单位办理了用地规划手续，并报请某市政府批复同意，其收回程序符合法律规定。

根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，依法收回的国有土地，可直接办理注销登记。因此，《通告》中有关土地使用权注销事项的内容并不违反法律规定。某市政府收回安业公司依法取得的国有土地使用权，应当依照法律规定予以补偿。《通告》中也明确，收回上述国有土地使用权涉及的拆迁补偿事宜按照有关规定依法进行。2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日决定该项目暂缓实施，故未能实际开展补偿工作。安业公司认为某市政府在作出通告前必须落实补偿的主张没有事实和法律依据。据此，一审法院判决驳回安业公司要求撤销某市政府并政收告〔2014〕018号行政征收决定的诉讼请求。安业公司不服，提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

再审申请人安业公司的再审理由

再审申请人安业公司在向本院提出的再审申请中请求撤销山西省高级人民法院终审判决。

理由有：

第一，某市政府在补偿事宜均未落实的情况下，直接作出收回土地使用权的决定属于程序违法；

第二，国有土地使用权收回的主体是人民政府的土地行政主管部门，某市政府作为地市一级的人民政府直接作出收回国有土地使用权的决定，属于滥用行政权力；

第三，收回国有土地使用权必须符合土地利用总体规划和城市总体规划，同时规划手续的办理须经论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，修改规划的应当依法办理审批程序报批。本案中，某市政府在道路改造的规划手续未经法定程序办理的情况下即直接决定收回国有土地使用权，属于程序违法；

第四，《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规均规定，土地使用权在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回。某市政府的收地行为显然与法律规定的"特殊情况"不符，收地决定作出至今已有两年之久，而道路改造项目并未开工建设，显然与我国依法行政、合理行政的基本原则相违悖；

第五，根据正当程序原则以及相关法律规定，国家行政机关在作出涉及公民、法人或者其他组织切身利益的决定前，应当告知相对人决定的事实、理由和依据，并听取当事人的陈述和申辩，作出行政决定后，应当将该决定书面送达行政相对人。某市政府自始至终没有向安业公司送达收回国有土地使用权的书面决定，也没有告知收回国有土地使用权决定的任何事实、理由和依据，更没有听取安业公司的陈述和申辩，取而代之的是仅仅在某市国土资源局网站收地专栏以通告的形式公示了收回安业公司土地的面积共计749.5平方米（具体四至范围不清）。

综上，某市政府的行政行为明显程序不当，属于违法行政。原审法院判决驳回安业公司的诉讼请求不当，应依法予以撤销。

再审被申请人某市政府的答辩

再审被申请人某市政府答辩称：根据《土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地的，土地行政主管部门经有权机关批准，可以收回国有土地使用权。某市政府作出收回国有土地使用权的决定，主体适格，系在法定权限内作出。某市政府对收回道路改造区域内的土地使用权作出通告，并在媒体进行了公示，作出收回国有土地使用权的决定，事实清楚，程序合法。根据《土地登记办法》的规定，依法收回的国有土地可以直接办理注销登记，某市政府要求包括安业公司在内的有关单位及住户自通告发布之日起15日内办理土地使用权注销手续，逾期不交回的，将予以注销，符合法律规定。请求驳回安业公司的再审请求。

在本院对本案的听证审查和庭审中，双方当事人对原审判决认定的主要事实均无异议，本院予以确认。但在本案再审庭审中，再审被申请人某市政府表示，原审判决认定"2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日决定并公告该项目暂缓实施"，系一、二审法院根据相关证据认定的事实，目前虽然相关报纸已经公开报道过暂缓实施该项目，但某市政府及相关职能部门并未作出暂缓实施的书面决定。

本案审理过程中，根据本院要求，双方当事人曾多次协商解决本案纠纷，但未达成一致意见。

本院认为

有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。征收机关依法办理相关提存等手续并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等内容的，被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。

本案中，因实施道路建设改造工程的需要，某市政府与相关职能部门可以依法收回国有土地使用权，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。在本案中，某市政府收回安业公司拥有使用权的749.5平方米土地时，既未听取安业公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，尤其是至今尚未对安业公司进行任何补偿，不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条以及《征补条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神，依法应予以撤销。但考虑到相关道路建设改造工程确属公共利益需要，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，对某市政府以《通告》形式收回安业公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为应确认违法。今后如因道路建设改造实际使用安业公司相应土地，安业公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿；安业公司也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，安业公司有权拒绝交出土地。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：

一、撤销山西省高级人民法院（2015）晋行终字第50号行政判决和山西省某市中级人民法院（2014）并行初字第43号行政判决；

二、确认再审被申请人山西省某市人民政府并政收告〔2014〕018号《某市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南，中心街以北部分国有土地使用权的通告》中有关收回山西省安业集团有限公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为违法；

一、二审案件受理费共计100元，由再审被申请人山西省某市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　耿宝建

代理审判员　李纬华

代理审判员　周 觅

二〇一六年七月二十八日

法官助理　章文英

书记员　梁 卓

三、征地拆迁常见问题解答

Q1：房屋征收补偿的评估时点默认是什么时候？

默认以征收决定公告之日、征收决定送达被征收人之日为评估基准时点。正常情况下，征收补偿以此时间的市场价格核算，这是司法实践通用标准。

Q2：什么情况下可以按最新市场价（涨价后）补偿？

仅限征收机关原因导致补偿不合理迟延，且房产、土地价格明显上涨的，被征收人可主张按签订补偿协议、作出补偿决定时的最新市场价格补偿。简单来说，拖延补偿的责任在政府，涨价收益归被征收人。

实操建议：如果征收方迟迟不签补偿协议、不作补偿决定，被征收人应当注意保留证据（如书面催告函、快递回执、政府信息公开申请记录），以证明迟延是征收方的原因。对补偿金额有异议的，可以在收到补偿决定后60日内申请行政复议，或在6个月内提起行政诉讼（《行政诉讼法》第四十六条）。

Q3：为什么我拒领补偿款，房价涨了也不能多补？

如果征收机关已经依法完成补偿款提存、书面通知领取款项、安置房屋等手续，被征收人无正当理由恶意拒领、拖延处理的，诉讼期间的房屋、土地价格上涨损失，由被征收人自行承担，政府无需额外补偿。

这个规则的法律逻辑是：征收方已经履行了补偿义务（通过提存方式），被征收人自己拒绝领取，就不能再要求征收方为后续的房价上涨"买单"。被征收人不能一边拒绝领取补偿款，一边又主张按涨价后的市场价补偿——这两者是矛盾的。

实操建议：被征收人如果对补偿金额不满意，正确的做法不是拒绝领取补偿款，而是：第一，先领取补偿款或要求征收方提存；第二，在法定期限内（6个月内）提起行政诉讼，要求法院对补偿决定的合法性进行审查。这样既保护了自己的合法补偿权益，又不会因为"拒绝领取"而丧失对价格上涨损失的索赔权。

Q4：征收方没给补偿、没落实安置，我可以不交房交地吗？

可以。最高法明确：补偿问题未依法定程序完整解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。先补偿、后搬迁是法定原则，未补偿到位，被征收人依法享有拒绝交付的权利。

法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条："实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。"被征收人要注意区分两种情况：一是征收方确实还没给补偿，这时拒绝交房交地是合法权利；二是征收方已经依法办理了提存手续并书面通知领取补偿款，被征收人没有法定正当理由拒绝领取的，此时再拒绝交房交地，就存在法律风险。

Q5：政府只发征收通告、不做补偿，属于违法吗？

属于程序违法。有征收必有补偿是核心原则，政府仅发布收地、征收通告，未听取被征收人申辩、未明确征收范围四至、未开展补偿评估、未落实补偿方案的，征收行为可被法院确认违法。

本案中，某市政府收回安业公司749.5平方米土地时，既未听取安业公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，至今未进行任何补偿，被最高法确认行政行为违法。这就是典型的"只发通告、不做补偿"的违法情形。

Q6：项目长期未开工，政府提前征地有效吗？

若政府以公共利益名义征收、收地，但项目长期搁置、未实际开工建设，且未依法落实补偿、未履行完整法定程序的，其征收收回土地的行政行为因违背合理行政、依法行政原则，存在重大违法瑕疵，可依法维权撤销或确认违法。

本案中，某市政府2014年4月发布收地通告，但道路改造项目至今未开工建设，收地决定作出后长期搁置，且补偿问题始终未解决。最高法虽因公共利益需要未撤销收地决定，但确认了该行政行为违法，为安业公司后续主张补偿留下了法律依据。

四、盛廷律师专业提醒

在国有土地房屋征收、土地收回的维权过程中，很多被征收人容易陷入两大误区：一是误以为只要房价、地价上涨，就一定能拿到涨价后的补偿；二是误以为只要对补偿不满意，就可以一直拒领补偿、拖延交接，坐等高额补偿。结合最高法（2016）最高法行再80号经典判例，在此郑重提醒所有被征收人：

首先，征地拆迁严格遵循"有征收必有补偿、及时公平补偿、先补偿后搬迁"三大法定原则。政府基于公共利益实施征收、收回土地，必须同步履行补偿职责，不得只征不补、久拖不补。若征收方未履行评估、听证、申辩告知、补偿安置落实等法定程序，征收行为大概率存在程序违法，被征收人有权通过诉讼确认违法、主张合法补偿权益。

其次，补偿涨价权益并非绝对享有，责任划分是核心关键。如果是政府单方拖延、不作为导致补偿滞后、不动产价格上涨，法律明确保护被征收人的涨价权益，可按照最新市场价格核算补偿；但如果政府已经依法完成补偿提存、书面通知领取，被征收人无任何正当理由恶意拒领、拒不配合，后续诉讼及拖延期间产生的价格上涨损失，均由自身承担，无法通过诉讼额外索赔。

最后，维权需要讲究方式方法，切勿盲目拖延、消极对抗。在补偿未依法到位、程序存在违法的前提下，被征收人合法享有拒绝交房、交地的权利，这是法律赋予的抗辩权；但同时也要避免无理由拒领补偿、恶意拖延，避免自身错失合理维权时机、承担不必要的损失。

建议所有被征收人，遇到征收拆迁纠纷时，及时固定征收通告、评估报告、沟通记录、补偿通知等全部证据，精准区分政府违法拖延与自身无理由拒执的法律边界，通过专业法律途径精准维权，既守住自身合法补偿权益，又避免因不当维权造成权益受损。补偿纠纷的维权窗口期很短——收到补偿决定后6个月内必须提起行政诉讼，逾期将丧失司法救济机会。