经济区与行政区适度分离宜从都市圈破题

近期，交通运输部、国家发展改革委等八部门联合印发了《都市圈城际通勤效率提升工程实施方案（2026—2030年）》（以下简称《实施方案》），凸显了都市圈在国家空间格局中的支撑作用。2019年，国家发展改革委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力”“围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划”。《指导意见》发布之后，各省区市积极行动起来，对符合标准的都市圈紧锣密鼓地开展规划研究和编制工作。截至目前，已获批的都市圈增至21个，其中，东部地区有11个，中部地区4个，西部地区4个，东北地区2个，空间上比较均衡。

图/中经视觉

除此之外，还有10个左右都市圈的发展规划在等待批复。30个左右的都市圈是我国经济发展的支柱，因为这些都市圈不只是30个左右常住人口超过300万人的都市，还包括都市周围百个以上大中小城市，还有近千个小城镇和近万个村庄，不仅要实现一体化，还要实现同城化。《实施方案》明确提出，力争通过3年时间，实现主要都市圈内具备1小时通勤条件人口的覆盖率在73%左右。

规划建设现代化都市圈在实现区域经济高质量发展、促进区域协调发展、推进乡村振兴、形成布局合理的城市群等方面具有重要的现实意义。但编制规划只是走完了第一步，要突破行政壁垒、完善交通设施、让产业链从都市中延伸出来，绝非易事，一定要通过深化改革，建立合作机制，构建与行政区并行的经济区体制。

规划建设都市圈具有重要意义

中央城市工作会议明确提出，优化现代化城市体系，首先要着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。要坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，着力优化城市空间结构，完善通勤、换乘交通设施系统。应加快产业结构升级和空间布局优化，形成经济联系紧密的都市圈。核心城市应与周边城市形成梯度分工和功能互补，提高对周边地区的辐射力和带动力。以都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，将为高质量推进中国式现代化建设提供强有力的支撑。

一是有利于实现经济高质量发展。规划建设现代化都市圈，不仅有利于提高资源要素的利用效率，而且有利于加强人才交流、促进科技创新、提高经济要素利用效率，减少排放和污染，治理大气、土壤和水等污染。都市重点发展现代服务业、承担科技创新功能、发展文化会展，周边城市发展制造业，小城镇发展零部件和农产品加工业，农村发展现代农业和观光农业。大城市随着城市规模的扩大，要素成本越来越高，很多产业不堪承受成本提高的压力。如果产业链向周边城市延伸，就能降低生产成本，不仅减轻了大城市的压力，也给周边中小城市带来了发展机遇。中小城市的规模不断扩大，将增强对都市圈的支撑性。由于交通条件的改善，小城市和小城镇的区位劣势在弱化，成本优势在强化，可以为大中城市提供零部件配套，也可以发展农产品加工业。都市圈的理想场景是：现代服务业在核心城市集中，制造业扩散至外围地区，核心城市依托外围地区获得持续繁荣，外围地区通过参与分工加快发展。由于核心城市与外围地区的分工，都市圈能够实现规模经济和多样化发展，从而更加有效地参与全球化背景下的国际竞争。

二是有利于促进区域协调发展。规划建设“轨道上的都市圈”，可使交通更便捷，要素流动更顺畅，加快实现都市圈的“同城化”，有利于增强都市对周边地区的辐射带动作用，加快都市周边中小城市的发展，“削平”都市与周边城市之间的“悬崖”，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。长期以来，都市对周边地区的“虹吸效应”大于“辐射效应”，超大城市也好、特大城市也好、大城市也好，基础设施比较完善，社会服务功能较强，对人才的吸引力比较强，这是不争的事实，所以都市的规模越来越大，和周边城市的经济落差也越来越大。通过减少行政分割，产业链向外延伸，周边中小城市规模扩大，就能够不断减少落差，使城镇体系更加合理，都市圈作为一个经济整体将更加协调。

三是有利于推动城乡融合发展。都市圈不仅包括城市和城镇，而且包括大面积的农村地区。都市的发展水平越高，人口规模越大，对农产品的需求就越多，对农产品的质量要求就越高，到乡村旅游、休闲、度假、体验等活动的需求就越旺盛。农村地区通过发展观光农业、特色农业、休闲农业就能提高收入，从而缩小城乡发展差距。城市是农产品的需求者，农村是富余劳动力的供给者，农闲时，农民到城市务工经商，既增加了收入，也满足了城市各行各业对不同层次的劳动力的需求。随着农业机械化水平提升与城乡人口双向流动，城乡劳动力配置将更加优化。因此，城市和农村不能分割，城乡二元结构应逐步消除。在都市圈范围内，城市、城镇与农村将实现融合发展，互动互促、共同繁荣。

经济区与行政区要适当分开

除南京都市圈和重庆都市圈跨省市之外，其他都市圈都是跨市的，在本市行政区范围内的几乎没有，因此，都市圈是跨行政区的经济区。虽然编制了都市圈规划，但如何管理、如何开展基础设施建设、如何对跨行政区的事务进行管理都是摆在都市圈面前的比较棘手的问题。之前国家规划布局的19个城市群，因未解决跨省跨市行政区合作机制问题，落地实施存在难度。都市圈的范围虽然不像城市群的范围那么大，但如果不能建立行之有效的合作机制，同样会遇到很多难题。

经济区是指在社会主义市场经济条件下，基于资源禀赋优势互补形成的横向经济联系比较紧密的区域经济联合体。上世纪80年代，为了促进区域合作，全国成立了30多个区域联合体，如淮海经济区、中原经济协作区、重庆经济协作区、武汉经济协作区、陕甘宁蒙经济区等，每年召开联席会议，通过整合跨区域交通网络、建立行业协作机制来推动产业升级，对推动区域合作、消除行政壁垒发挥了一定作用。2000年以后，国家通过编制跨行政区的区域规划促进横向联合，如江苏沿海经济带、辽宁沿海经济带、河北沿海经济带、海峡西岸经济区等，部分区域规划因未建立可持续的常态化合作机制，统筹协调作用未能充分发挥。

都市圈以客观经济联系为基础，同时需要科学规划引导与体制机制保障。都市圈是都市辐射的范围，是城市圈的特殊形态。城市不管规模大小，都不可能孤立存在，一定与周边地区存在密切的关系，客观上存在一个城市圈。城市发展到一定规模，就发生了质变，发展成为都市。都市的重要特征，就是辐射范围大，辐射力较强。例如，一个常住人口超过300万的城市，辐射半径超过100公里，往往会跨越地级市的行政管辖边界，与周边地市产生密切的经济联系，同时也容易产生矛盾和摩擦。在日常管理中，不可能经常调整行政区的管辖范围，建立跨行政区的经济区就成为现实需要。

由于都市圈的范围超过了核心城市所在行政区的管辖范围，需要在体制上进行改革，需要建立合作机制，统一规划，共同建设基础设施。都市也就是都市圈的核心城市，要发挥引领作用和带动作用，主动消除行政分割，不仅带动周边城市的发展，也要带动周边农村的发展。周边地区要主动承接核心城市的产业转移，实现错位发展。

2021年10月，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，明确提出探索经济区与行政区适度分离改革，“支持在重庆都市圈、成都都市圈以及川渝统筹发展示范区、川南渝西融合发展试验区等地，率先探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制”“探索招商引资、项目审批、市场监管等经济管理权限与行政区范围适度分离”。5年来，上述经济区进行了探索，取得了一定成效，但并没有形成有效的治理模式，很多问题需要上一级政府进行协调，如成都都市圈在建立市长联席会议制度的基础上，通过省级专门管理机构强化统筹，以行政协同推动规划落地。

经济区强调横向协调，主要是相互合作、优势互补、互利共赢。行政区强调令出必行，上下联动、效率很高。经济区与行政区两者各有优势，也各有短板，应对经济区的组织机构和运行机制进行探索和试验。毫无疑问，都市圈属于经济区范畴，组成都市圈的直辖市、省会城市、各个地级市都是行政区，经济区与行政区如何协调，如何发挥各自的优势，促进都市圈规划顺利实施？必须强化经济区的功能，加强横向协调，克服行政分割，减少恶性竞争，消除市场壁垒，提高一体化水平。

建立都市圈合作机制

都市圈一般跨县、跨市甚至跨省，规划建设都市圈的出发点是提高都市的辐射力和带动力，消除行政分割和市场壁垒，促进市场一体化、交通一体化、公共服务一体化，逐步形成合理的城镇体系。因此，促进都市圈同城化，必须加强行政区之间的合作，实现经济区和行政区“双轮驱动”，建立行政区之间多层次合作机制。

一是建立都市圈领导小组。经济区的建设和发展必须强化党的领导，建议核心城市的市委书记出任领导小组组长，其他地级市的市委书记作为领导小组成员，每年至少召开一次会议，对重大问题作出决策。

二是建立市长联席会议制度。联席会议的主席由核心城市的市长而不是副市长担任，其他地级市的市长而不是副市长作为成员。市长联席会议每半年召开一次会议，讨论重大项目立项、解决区域合作中出现的问题。

三是设立都市圈合作办公室。办公室作为常设机构，应有级别、有编制、有经费，而且应有明确的功能和权限，否则难以正常运行。都市圈合作办公室负责落实领导小组和市长联席会议作出的决策，并负责都市圈规划的落实。

四是设立都市圈发展基金。2014年，国家发展改革委印发了国务院批准的《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，明确提出“设立区域合作发展基金”，即运城市、临汾市、渭南市、三门峡市四市按照财政收入一定比例拨付资金，建立区域合作基金。建议都市圈各市也按照财政收入的一定比例拨付，设立都市圈发展基金，专项用于跨市基础设施建设、区际利益补偿、重大活动开展以及规划编制等。

五是建立都市圈建设投资公司。建设投资公司是独立的法人机构，是自负盈亏的经营主体。“建投”“开投”“城投”的名称虽相近，但性质不一样。现在很多“城投公司”是地方政府出资设立的独资公司，而都市圈建设投资公司应由都市圈的各个市出资设立，是名副其实的股份公司，负责都市圈建设尤其是交通基础设施建设。资金来源于各市财政，也就是各市按比例缴纳的合作基金，这是比较稳定的，也可以用未来的“基金”担保，在银行进行融资。近年来，很多“城投公司”负债率很高，部分城投公司面临较高的债务压力，转型发展迫在眉睫。但投资公司为当地经济发展发挥了不可替代的作用，也是有目共睹的。

值得说明的是，建立经济区不是在行政区之上加一层机构来领导各个市，都市圈建设办公室也不是都市圈各市的领导机关。都市圈建设办公室主要是协调和落实领导小组和市长联席会议的决策，并根据都市圈建设需要提出未来的行动方案，提交领导小组和市长联席会议决策，既要防止都市圈建设流于形式，也要防止都市圈的行政化。

（中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员 肖金成）