浅议标准地名的认定难处

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标准地名有明确的定义，但是可能缺乏落实认定标准的机制与能力。这不是一个哗众取宠的观点，而是摆在全国所有地名工作者面前的一个现实困惑。

标准地名的定义很清晰，2022年施行的《地名管理条例》明确规定：按照本条例规定批准的地名为标准地名。举例：街路巷的命名、更名，由直辖市、市、县人民政府批准；1996年的《地名管理条例实施细则》中也明确：凡符合《地名管理条例》规定，并经县级以上人民政府或专业主管部门批准的地名为标准地名。1986年的《地名管理条例》虽没有提到“标准地名”，但也明确：城镇街道名称，由直辖市、市、县人民政府审批。

国家标准文件GB/T 38210—2019 《地名 术语》里关于“标准地名”有明确定义：根据国家有关法规经标准化处理，并按国家规定的审批权限和程序批准、公布和使用的地名。文件中还对“非标准地名”做了定义：未经过官方认可的地名。另外还有官方地名：由国家地名标准化机构认可、公布并使用的地名。惯用地名：与地名标准化规则不一致，但已广泛使用，是历史上形成的、约定俗成的地名。注：又称“俗称地名”。

以南京市为例，在一普（第一次全国地名普查）基础上出版的《南京市地名录》书籍的前言部分，描述如下：《南京市地名录》是在地名普查的基础上，根据国务院一九七九年颁发的《关于地名命名、更名的暂行规定》和省人民政府颁发的《江苏省地名工作管理暂行规定》，对全市各类地名作了标准化处理，是经市人民政府批准出版的一本地名工具书。 《南京市地名录》是我市各单位使用各类地名的法定依据，今后任何单位和个人使用地名时，均应以此为准，不得随意更改。地名的命名、更名，必须按国务院国发〔1979〕305号文件和省、市人民政府有关规定，履行报批手续方能生效。

上面这些条例文件、国家标准、出版书籍，都将标准地名和“批准”“审批”字样强关联，简单而言，标准地名必须是经过“批准”，“审批”通过的地名。

说到这里就需要展开一下，有些人会说，中国历史久远，老地名也都没有经过批准，难道不是标准地名？其实这些地名在第一次地名普查的时候，就已经被“认定”是标准地名了。因为我们国家对地名开展正式管理是从1979年一普开始的，一普工作基本结束后，1986年《地名管理条例》实施，所以是一普过后，新增的地名，需要按规定开展申报审批手续。有地方在1990年前后，还开展第一次地名普查补更工作，集中补充更新了一批地名。

问题是，全国各地自一普以来几十年新增的地名，有多少是经过“批准”，“审批”通过的？

笔者参与第二次地名普查的时候，在广州市某区做地名调查时发现，当地存在不少非政府审批的街巷名称，经过多方调查询问得知，这些街巷名称大部分是当地公安户籍部门为了给房屋产权人登记户口身份证而自行命名的街路巷。这些街巷因各种原因，建设完成后没有及时向民政部门进行申报名称，导致民政部门地名档案里没有这些地名任何资料。随着街巷两边的房屋陆续建成有人居住，公安户籍部门需要有街巷名称才能在户口本地址栏上写上房屋地址。当公安部门和民政部门就此问题开展协调的时候，出现了问题，民政部门是地名审批的受理单位，需要有人来组织材料申报才能审批，而公安部门不可能作为申报地名的主体向民政部门申报地名，街巷已经完工数年，也没有建设单位，最后公安户籍部门在等不到民政部门给街巷批准地名的情况下，迫于办理户籍的压力，对街巷自行命名，据被访人员说，在20世纪90年代和21世纪初城市迅猛扩张的那十几年，这个是公安户籍部门心照不宣的事情。在第二次地名普查的时候，这些街巷名称在民政部门无审批手续，是非标准地名，民政部门拒绝将这些地名纳入第二次地名普查成果。笔者建议民政部门考虑将这些地名进行标准化处理，补办审批手续，才发现存在较为严重的跨区重名等问题，不符合《地名管理条例》要求，需要更名处理，这些街巷已经被长期使用，更名也会涉及大量的户籍地址、不动产地址、公司地址变更等现实困难，未形成统一意见，最后只能不收入第二次地名普查成果。

当然，在开展第二次全国地名普查的时候，绝大部分民政部门并未将地名是否经“审批”和入库挂钩，很多二、三线城市的街路巷，也只有少量的核心主干道是可能有批复文件的。笔者估算，从全国平均角度来看，一普之后新增的城市街路巷，经过政府“批准”的不会超过一半。

所以，这些大量未履行报批手续，未经政府相关部门批准的地名（街路巷），要如何转正为“标准地名”呢？

第二次全国地名普查自2014年开展，2018年结束，以第二次地名普查成果为基础，建立了国家地名信息库，各地也都陆续编写出版地名录、地名志等书籍。《地名管理条例》明确规定，国务院地名行政主管部门统一建立国家地名信息库，公布标准地名等信息。国家地名信息库简介里明确：国家地名信息库提供标准地名查询基本功能。

那么，收录到国家地名信息库里的地名，就是标准地名了吗？笔者咨询过很多地名专家，大部分都对此表示否定，其原因是二普成果系各地政府通过招标委托第三方公司开展相关工作而汇总来的成果，其中大量地名并非经过政府相关部门批准，不符合标准地名的定义。有专家直言，说二普成果是标准地名，底气不足。

随着全国各地大数据部门成立，越来越多的人认识到，标准地名是“数字底座”，没有标准地名，就没有标准地名地址，信息化智慧城市的底座就不扎实。笔者在实际工作中接触到一些需要应用标准地名的公安、自然资源规划、大数据等部门，都明确表示，未经政府批准的地名，难以承认其是标准地名。有相关人士表示，这些未经批准的地名，缺少法定依据，出现多批次提供的数据之间互相矛盾的情况，无法界定哪个是标准的。

也有观点表示，参考一普情况，既然一普的成果《地名录》《地名志》可以作为法定依据，那么二普的成果《地名录》《地名志》也可以作为法定依据。这里笔者注意到，一普的成果地名录，大都是经人民政府批准的，而二普出版的《地名录》《地名志》等书籍，少有经过人民政府批准。

除此以外，二普成果的质量也不容乐观，笔者曾和全国各地的地名专家交流，大部分都表示难以和一普的成果质量相提并论。即使在经过多轮次的质量提升检查后，整体的质量、现势性、准确度都还有提升空间。

公安部门前些年在全国范围内开展“一标三实”工作，一标就是指标准地址，三实指实有房屋、实有人口、实有单位。标准地址的前提是先有标准的街路巷名称。当各地公安部门向民政部门协调标准的街路巷名称时，发现民政部门提供的街路巷名称，很大一部分是未经政府批准的。笔者和公安部门的相关工作人员交流时，公安部门内部也有不同意见，有人认为，只要是民政部门提供的街路巷名称，就当是标准地名，也有人表示，民政部门多批次提供的数据之间有矛盾，没有政府批复文件锚定就容易修改、扯皮，最后出了问题谁担责任。

对民政部门而言，要按条例要求规定，将一普后新增的街路巷名称，全部完成标准化流程，由政府审批，确实是一项艰巨的工作，几十年积累的问题，需要经费、领导魄力、基层配合。笔者就这个问题和全国各地的县、市、省级地名工作人员进行过广泛交流，浙江某县级地名工作人员表示，其地名管理部门一共2人，不仅管区划地名，还负责门牌地址工作。全县的街路巷有5000条左右，经过审批的街路巷只有800条左右，剩余4200条街路巷想“转正”，他是有心无力。即使是新增的街路巷审批，他们也无法做到全部进行实地调查确认，除了人力不够，出行的车费油费报销都是一个问题。

公安部门“一标三实”开展多年后，逐渐意识到街路巷标准地名是核心基础工作，所以在2023年，广东省公安厅、民政厅、自然资源厅联合发文，部署各地级市公安部门将所有街路巷名称共享给地名行政主管部门，由地名行政主管部门根据《地名管理条例》《广东省地名管理条例》及全省地名管理工作协调机制职责分工，督促有关单位根据本地城建规模、生活出行需求和街路巷命名习惯，发起街路巷命名申请手续，协调完成审核批准手续，并将命名结果及时反馈公安部门；对存在重、错名的街路巷，要及时依责做好更名手续。各地级市地名行政主管部门按规定进行街路巷命名备案。笔者在广东的部分县进行调研交流时发现，有些县地名管理只有一个人且身兼数职。当基层的地名工作人员，拿到这份长长的街路巷表格后，坦言一个县几千条街路巷，如何开展确认，如何进行审核？

社会各界切实需要标准地名，《地名管理条例》要求在地图、媒体、证明文件等各个方面必须使用标准地名，但是，自然资源部的国家地理信息公共服务平台“天地图”使用标准地名了吗？百度、高德等老百姓天天用的互联网地图，使用标准地名了吗？

作为地名工作行业人员，我们是否有勇气正视这个现实问题？是否有决心坐下来认真思考想想这个问题？是否有耐心和基层地名工作人员交流听听他们的诉求和烦恼？

地名的类别有12大类100多个子类，笔者本文仅仅讨论最基础的街路巷子类，其他由各专业部门管理的地名类别还暂未纳入讨论。按《地名管理条例》要求，这些专业类别地名，应及时进行备案公告，从国家地名信息库的公告情况来看，专业类别地名公告的数量是极少的。

地名管理涉及历史文化、地图测绘等专业知识，其管理难度客观来讲确实非常大，想管好确实不易。期待那一天，关于标准地名的认定有了全国统一的机制，经过一段时期的努力，我们地名工作人员，有底气说，我们提供的地名，就是标准地名！

南京一束光信息科技有限公司 陈才

作者：陈才

选稿：江西地名研究小组

编辑：宋柄燃

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