公积金条例第三次修订：从"支持买房"到"支持住房生活"

来源：市场资讯

（来源：克而瑞地产研究）

2026年8月18日，国务院公布《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，自2026年9月20日起施行。本次修订共20条，涉及提取范围、覆盖群体、全国互认、投资运用、风险约束与增值收益用途。

我们的判断是：这次修订不是一次普通的政策放宽，而是公积金制度从"增量时代支持买房"向"存量时代服务住房生活"转型的立法确认。法律修订背后是国家意志与社会发展的对齐和引领。公积金管理条例修订的实质，不是让更多人买得起房，而是让规模越来越大的住房公积金资金，能够进入更广泛的住房消费场景。

主要有三个研究逻辑：

第一，条例三次修订与中国住房制度演进的四个阶段相对应：1999年建立制度、2002年规范制度、2019年提高行政效率，以及2026年重构制度与住房发展新阶段的适配关系。

第二，本次修改最大的变化不是某一条提取政策，而是公积金"住房属性"的外延扩大：从"买房、贷款"扩展到"买房＋租房＋装修＋物业＋更新＋保障"。

第三，本次修订对房地产的意义，不是重新制造一个增量购房周期，而是让10万亿级住房公积金资金更深地进入居民住房消费和存量住房市场。

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公积金在住房制度中的坐标

住房公积金是中国住房制度中最独特的一项安排。它不是银行信贷，不是社会保障基金，也不是财政补贴，而是由单位和职工共同缴存、定向用于住房的强制储蓄。

它的制度特征可以概括为四句话：

强制储蓄：城镇单位及职工原则上必须缴存；低息贷款：公积金贷款长期低于商业性个人住房贷款利率；地方资金池：资金由设区城市公积金管理中心封闭管理；财政外循环：不进入一般公共预算，但增值收益部分用于住房保障。

与新加坡中央公积金相比，中国公积金更强调"住房定向"；与德国住房储蓄相比，中国公积金更强调"强制性"和"规模性"；与日本政策性住房金融相比，中国公积金又叠加了单位缴存和个人账户属性。

正因如此，公积金制度的每一次调整，都不能只看金融效率，还要看它在住房分配、住房保障和居民消费中承担的功能。

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四次文本、三次修订——制度功能如何一步步改变

简单回顾公积金制度建立及修订历程：

表：住房公积金制度建立及修订情况

数据来源：克而瑞研究中心收集整理。

• 1999年：建立制度

首版条例把分散的地方试点统一为全国性制度框架，明确了住房公积金是"长期住房储金"，规定了缴存、提取、贷款、监督和罚则。当时的制度重点是解决"住房资金从哪来"：在住房市场化初期，需要一种可持续的、带强制性的资金积累机制，为职工购房和单位住房建设提供资金来源。

• 2002年：规范制度

2002年修订解决的是治理和资金安全问题：

• 决策机构由"住房委员会"改为"住房公积金管理委员会"，成员中政府及部门代表、工会和职工代表、单位代表各占1/3，主任由具有社会公信力的人士担任；

• 明确县（市）不设公积金管理中心，中心是直属城市政府的不以营利为目的的独立事业单位；

• 缴存主体扩展到民办非企业单位和社会团体；

• 删除"户口迁出市、县"即全额提取的规定；

• 强化挪用住房公积金的刑事责任和行政责任。

这次修订的背景，是公积金快速归集之后，管理分散、挪用风险上升。制度需要从"能收钱"转向"管好钱"。

• 2019年：提高行政效率

2019年修订属于《国务院关于修改部分行政法规的决定》的一部分，主要解决行政效率问题。

核心变化是：单位缴存登记和职工账户设立，从"先到公积金中心登记审核，再持审核文件到受委托银行办理"的两步流程，简化为"向公积金中心办理登记后直接办理账户设立"。

这不是制度功能的大修，而是放管服改革在公积金领域的具体落地。它说明：2002年形成的治理框架此后长期稳定，真正缺的不是治理，而是与新时代需求匹配的功能扩展。

• 2026年：重构制度功能

2026年修订第一次系统回应了存量时代的问题：住房需求从"有没有"转向"好不好"，住房消费从"买房"扩展到"租房、装修、物业、更新、维护"。

因此，2026年的关键词不是"规范"，而是"适配"：让公积金制度适配新的住房发展阶段。

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本次修订的六个机制

把20条修改归纳为六个问题：

• 能不能用：从"购房专用"到"住房消费"

原条例第五条规定，住房公积金"应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房"。2026年修改为"应当依照本条例的规定提取和使用，任何单位和个人不得挪作他用"。

这意味着条例第五条不再以“购买、建造、翻建、大修自住住房”对公积金总体用途进行概括性表述，而是将具体使用边界更多交由条例规定的提取和使用情形确定。与此同时，第二十四条新增装修自住住房、支付物业费以及国务院批准的其他住房消费情形，公积金的实际使用边界由传统购房相关场景进一步向住房消费和住房维护场景延伸。

• 谁能用：灵活就业进入制度

新增第四十九条规定，个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以自愿缴存住房公积金，并按照规定享受政策支持。

这改变了公积金"单位强制缴存＋在职职工"的单一入口。平台经济和新就业形态扩大了"有住房需求但无单位缴存"的群体，自愿缴存是制度覆盖从"单位人"走向"社会人"的关键一步。

• 在哪里用：打破信息壁垒，松动地方池

新增第三十一条要求：实现缴存记录全国互信互认，推动转移接续、异地贷款便捷高效办理。

公积金长期以城市为单位封闭管理，跨城就业的缴存记录互认难、转移接续慢、异地贷款门槛高。全国互认不只是一个服务效率问题，它意味着制度正在从"地方封闭资金池"走向"全国性住房金融基础设施"。

• 钱如何运作：政策性金融债打开运用空间

第二十八条将"可以将住房公积金用于购买国债"修改为"可以购买国债和政策性金融债"。

截至2024年末，全国公积金缴存余额已达109252.79亿元。大规模余额需要兼顾安全、流动性和收益，单一国债渠道过于狭窄。政策性金融债的引入，是在安全和效率之间寻找新的平衡。

• 怎么保证安全：信用约束对冲放宽风险

提取放宽必然带来套利空间。本次修订同步强化了两道防线：

•新增第三十八条：公共信用信息纳入全国信用信息共享平台；

•新增第四十一条：违法提取者3年内不得提取或使用公积金贷款，骗取贷款者5年内不得提取或使用公积金贷款；

•单位不办理缴存登记或不为职工设账户的罚款，从1万至5万元提高到5万至30万元。

这表明"放宽"和"严管"是同一个制度逻辑的两面。

• 最终服务谁：增值收益转向住房保障

第二十九条将增值收益用途，从"风险准备金、管理费用、廉租住房补充资金"，扩展至公共租赁住房建设筹集运维、房屋全生命周期安全管理等住房领域公共支出。

这意味着公积金不仅服务缴存人，也越来越多地服务整个住房保障体系和房屋安全治理。

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十年资金流检验：公积金是否已经"存量时代化"

先看数据：

表：2015-2024年全国公积金缴存情况

数据来源：《中国房地产年鉴》《全国住房公积金年度报告》2015—2024年。

表：2015-2024年公积金贷款情况及资金运用结构

注：2015年"房贷市场占有率"与2016年起统计口径有调整，不可直接同比。

数据来源：国家统计局，克而瑞研究中心整理

关键读数：

第一，规模仍在增长。缴存额从2015年1.45万亿增至2024年3.63万亿，年化增速约10.7%；提取额从1.10万亿增至2.77万亿，年化增速约10.8%。

第二，提取率出现两次低点。2017年67.98%、2022年66.90%，2023年跳升至76.55%，2024年维持在76.15%。在房地产市场调整背景下，公积金的"可使用性"正在成为影响资金使用效率的重要变量。

第三，租房提取快速放量。2020年1188.51亿元、1226.42万人，2024年2720.57亿元、2257.44万人，金额四年增长约1.29倍。

第四，加装电梯等自住住房改造提取从"样本量级"进入"放量初期"。2020年支持0.51万人提取2.11亿元，2022年1.07万人提取5.01亿元，2024年6.53万人提取20.43亿元。

第五，贷款权重下降。个贷率从2016年88.84%降至2024年73.86%，说明贷款在资金池中的运用占比持续走低；市场占有率从2020年15.27%回升至2024年17.64%，但仍低于2015年口径下的22.70%。

• 10.93万亿余额到底处于什么状态

2024年末缴存余额109252.79亿元。其中：个人住房贷款余额80698.66亿元，占缴存余额的73.86%；其余为结余资金、国债、政策性金融债及其他资产；2020—2023年增值收益率约1.49%—1.63%，资金收益压力长期存在。

也就是说，公积金不只是"贷款池"，更是规模不断扩大的"住房消费蓄水池"。余额越滚越大，而传统贷款场景的边际扩张空间有限，这正是本次修订要解决的结构性矛盾。

• 资金运用与新房销售的绑定关系正在减弱

表：2021-2024年公积金提取额与住宅销售情况对比

数据来源：《中国房地产年鉴》

2022—2024年，住宅销售面积从11.46亿㎡降至8.15亿㎡，公积金提取额却从2.14万亿增至2.77万亿。这是一个典型的"销售收缩、提取扩张"组合。这也表明，公积金资金运用与新房销售的绑定关系正在松动。房地产进入存量时代后，住房公积金也必须从"支持新增住房交易"转向"支持整个住房生命周期"。

• 贷款发放额占住宅销售额比重：十年资金支持强度变化

把公积金贷款发放额和当年住宅销售额放在一起看，进一步验证"资金运用与新房销售的绑定关系正在减弱"的判断。

表：2015-2024年公积金贷款发放与住宅销售额对比

数据来源：国家统计局，《中国房地产年鉴》

这组比重呈现明显的"U型"走势：2015—2021年从15.24%持续下滑到8%—9%区间，反映住宅销售额扩张速度长期快于公积金贷款投放，公积金贷款对住宅交易资金的边际支撑作用趋弱；2022年之后伴随住宅销售额大幅收缩，比重迅速回升至10%—15%区间，2024年达到15.37%，已回到2015年的水平。

这一变化路径与上文提到的"资金运用与新房销售的绑定关系正在减弱"的判断可以相互印证：不是公积金贷款投放在市场下行期同步扩张，而是住宅销售额收缩得更快，导致公积金贷款在住宅交易资金结构中的相对权重被动抬升。这也从另一个角度说明，公积金资金运用正在从"跟随新房销售规模"走向"相对独立于新房销售规模"。

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公积金制度的调整对行业发展的影响

• 政策传导链

公积金 → 居民住房消费 → 住房交易/租赁/装修/更新 → 存量住房市场 → 房地产发展新模式

房地产在这里不再是单纯的"商品房销售"，而是"开发销售＋存量运营＋城市更新＋住房消费服务"的复合体系。

• 公积金政策对房地产行业影响的判断矩阵

资料来源：克而瑞研究中心整理

• 具体看分领域的影响机制

新房销售：提取放宽不会直接增加购房杠杆，对开发商销售更多是间接、有限的影响。

二手房：异地贷款互认、提取范围扩大，会降低存量房交易和跨城置换的摩擦成本。

租赁：租房提取门槛取消，有利于新市民和青年人的现金流管理，对租赁市场是明确利好。

装修与物业：这是新增的住房消费场景，短期量级有限，但会随地方细则逐步释放。

城市更新：加装电梯、房屋更新改造提取已经出现地方实践，厦门、黄冈、漯河、北京、上海、杭州、青岛等城市都有先行案例。

保障房：增值收益投向公租房和房屋全生命周期安全管理，使公积金与保障体系衔接更紧密。

结论：本次修订对房地产的作用重点，不在于重新启动一轮"购房杠杆扩张"，而在于扩大住房消费的资金来源，并提高存量住房市场的资金周转效率。

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谁受益、谁承压

主要受益群体

• 租房群体：2024年租房提取2257.44万人，占当年提取人数8127.04万人的27.8%，门槛取消后受益最直接；

• 灵活就业人员：2024年灵活就业人员缴存218.82万人，占总实缴人数的1.24%，自愿缴存打开了制度入口；

• 老旧小区业主：加装电梯、更新改造提取规模虽小，但增速极快；

• 跨城就业者：全国互认将降低转移接续和异地贷款成本。

主要承压方

• 公积金管理中心：提取压力上升、贷款余额增速放缓，对资金流动性和收益管理提出更高要求；

• 部分三四线城市：缴存增长放缓、提取需求上升，资金池可能出现阶段性紧张；

• 信用管理体系：放宽与防套利并存，对跨区域信用共享的落地能力是考验。

公平性风险

自愿缴存是进步，但也可能形成"第二梯队"：灵活就业人员能否获得与单位职工接近的贷款权益、补贴支持和退出机制，取决于地方细则。制度覆盖面扩大的同时，不能只解决"能不能缴"，还要解决"缴了值不值"。

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全国互认之后，还有诸多难题需要攻克

全国互认解决的是"记录"问题，下一步要面对的是"资金"问题。

第一，是否走向全国资金调剂。互认只解决信息和办理，不解决各地资金余缺。缴存地、贷款地、住房地分离后，如何建立跨区域资金清算和调剂机制，是制度下一步的硬问题。

第二，公积金中心如何治理。从"地方事业单位"走向"全国性住房金融基础设施"，需要更统一的规则、更透明的信息披露和更强的风险管理能力。

第三，是否走向《住房公积金法》。条例是行政法规，修条例可以解决功能适配，但制度的长期稳定需要更高层级的法律确认。

第四，与保障房、城市更新、房屋养老金的制度接口。增值收益用途已经打开，但如何与既有保障体系衔接，还需要更细的规则。

综合看：

本次修订的立法意义大于短期刺激意义。条例三次修订对应中国住房制度的三个阶段：建立制度、规范制度、提高效率，以及2026年开始的重构制度与住房发展新阶段的适配关系。本次修改最大的变化，不是某一条提取政策，而是公积金"住房属性"的外延扩大。本次修订对房地产的意义，不是重新制造一个增量购房周期，而是让10万亿级住房公积金资金更深地进入居民住房消费和存量住房市场。制度转型的方向，已经由本次修订确认；转型的完成度，则取决于灵活就业配套、全国资金协调、资金池治理与立法升级。