纠正非法集资异化处置，构建金融三乱全链条治理体系

纠正非法集资异化处置，构建金融三乱全链条治理体系

——由一起基金会关联企业非吸案引发的思考

金融特许经营是维护金融安全的重要基石，依法处置非法集资的提前是强化金融前置许可监管制度，杜绝未经金融监管审批登记设立投融资服务机构，严查未经金融监管审批开展投融资服务，在处置非法集资过程中坚持全链条追责、权责对等、追赃挽损并重的原则。

现实中出现一种异化的非法集资风险处置模式：金融监管部门不把投融资服务当作金融业务，不要求前置审批，市场监管部门登记设立投融资服务机构之前不审查是否经过金融监管部门审批直接登记投融资服务项目，金融监管部门与市场监管部门默视社会组织层层搭建从事投融资服务的企业架构，设立终端民营企业作为募资销售平台，以高息回报、虚假项目向社会吸纳公众资金；待资金规模扩大后，金融监管部门与市场监管部门对投融资服务企业和募资平台不进行非法集资认定和案件移送，司法机关仅对终端平台企业及其高管、业务员追究非法集资刑事责任，否定投资兑付合同，援引“非法集资参与人损失自担”规则让投资人承担全部损失，而发起、主导资金发行的上游主体却免于追责。这种处置模式虽可换取短期表面稳定，却背离法治精神，滋生多重治理隐患，亟需从源头、程序、制度层面加以纠偏。

溯源个案，中国生物多样性保护与绿色发展基金会1992年经民政部登记设立，逐层设立《小康》杂志社有限公司、小康财富投资管理有限公司，开展资产管理、投资管理等金融业务，未取得金融主管部门批准。后由小康财富投资管理有限公司出资，经贵阳市白云区市场监管局登记设立中科小康（贵州）新能源集团有限公司。该公司以互联网信息服务、咨询服务为外壳，代理销售母公司及上游主体发行的票据、基金理财产品，面向社会公众吸收资金。

按照旧有的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法（国务院第247号令）》规定，中国生物多样性保护与绿色发展基金会、小康财富投资管理有限公司未经批准从事基金管理与投融资服务类金融业务，应当被中国人民银行作为非法金融机构予以取缔，工商机关不得为它们登记相关金融类业务。但市场监管部门完成它们的登记后，上述企业利用关联终端企业向社会募资，风险爆发之后，仅处置中科小康等终端企业，对业务员、高管定罪量刑，投资人本息损失殆尽，上游发行基金、管理基金、控制资金的主体却未被同等追责。该模式把终端民营企业变成风险的“防火墙”，将社会资金归集用于项目投资，却把法律责任转嫁给下游企业从业人员与普通投资人。

该处置模式可以实现短期维稳、简化办案流程，快速归集社会资金，但是治标不治本，带来诸多治理弊端：

其一，权责严重倒挂，出现“上游受益、下游背锅”现象。产品设计、资金归集的源头在上游机构，实际募集操作在终端企业，最后仅终端民营企业、高管、业务员承担刑事处罚，源头主体却规避行政与刑事追责，违背“谁发起、谁受益、谁担责”的基本法理。

其二，漠视商事登记的公示公信力，损害投资人财产权益。投资人基于政府核发营业执照产生合理信赖参与投资，处置却忽略市场监管部门违规登记的行政过错，机械适用损失自担条款，缺少债务重整、资产盘活、比例清偿的救济路径，造成群众财产实质性损失。

其三，架空金融特许监管制度。只打击末端销售环节，不去查处源头非法金融活动，变相纵容多层隔离式募资架构，给市场传递错误示范，诱导更多主体搭建类似隔离链条，放大金融风险隐患。

更为深远的危害体现在社会治理层面。一方面，造成法律适用双重标准，消解司法与政府公信力。同样的非法金融行为，因主体层级不同而处置结果迥异，刑事司法被异化为切割风险的工具，伤害群众对法治的信仰。另一方面，冲击营商环境，抑制民间投资活力。民营企业担忧沦为风险隔离的工具壳，不敢参与相关配套经营；普通民众看到依托营业执照投资也会本金全无，民间资本投资意愿收缩。同时短期压制维权诉求不等于矛盾化解，巨额财产损失会转化为长期信访、申诉存量，把即时维稳压力转化为长期社会治理负担。

根治该类异化处置乱象，必须回归法治化风险处置轨道，构建源头防控、全链追责、行刑衔接、多元挽损的治理体系。

第一，把为投融资提供服务机构作为金融机构，制订前置审批许可制度，指定统一的事前审批与事后巡查金融监管部门，对机构从业者进行职业技能培训和考核，对通过考核者颁发资格证书，对机构从业者进行资格审查。

第二，严把商事登记源头关口，压实行政机关监管责任。落实金融业务特许经营原则，对资产管理、投资咨询等类金融经营范围实行“先许可、后登记”，无金融监管许可不予办理登记。针对基金会等社会组织出资设立的经营主体，建立专项核验机制，堵住违规登记漏洞。健全行政过错问责，对违规登记、怠于监管的部门和人员追责，从源头减少瑕疵市场主体诞生。

第三，严格落实行刑衔接制度，恪守刑法谦抑原则。非法集资属于典型行政犯，坚持“行政认定优先、刑事司法兜底”。金融监管部门先行开展核查，认定非法金融机构和非法金融活动，作出行政处置之后，涉嫌犯罪再移送司法机关。打通双向移送通道，既要行政向司法移送犯罪线索，司法办案中发现行政违法问题也要反向移交监管部门，杜绝跳过行政程序直接刑事定性。坚持全链条穿透办案，对产品发行、资金归集的上游主体同步开展调查，不能只惩处末端执行人员。

第四，区分层级与主观恶性，精准把握刑事打击尺度。区分非法募资平台的设立者和发起主导者、协助人员、普通业务员，做到罚当其罪。对于仅从事销售、没有参与策划资金产品的底层从业人员，审慎适用重刑，避免责任向下过度传导。

第五，完善多元化资产处置机制，强化追赃挽损。改变单纯依靠刑事追赃的单一模式，综合运用合规整改、债务重组、资产盘活、破产清算等手段，优先将涉案留存资金用于投资人退赔。准确适用《防范和处置非法集资条例》，不能简单以“参与人损失自担”免除实际获益主体的兑付责任，最大限度保护群众财产权益。

金融风险处置关键在于加强金融前置管理，对于未经前置监管部门审批乱通知设立投融资服务机构者追究行政乱作为责任，对于乱登记注册投资融服务业务的市场监管部门公务员给予政务处分。涉众金融案件处置不能仅打击非法集资来追求简单快速结案，而要兼顾法律效果、社会效果。只有堵住登记监管漏洞，理顺行刑衔接，坚持权责对等，才能破除“末端背锅、上游免责”的扭曲模式，守住金融安全底线，保护市场主体与广大投资人合法权益。