华资律所·姚成山律师成功案例｜土地流转行政不作为胜诉

土地是农民安身立命之本，土地流转收益是农户核心财产权益。行政机关作为项目用地实施主体，占用农村承包土地必须严守“先付租金、后用地”底线，依法足额支付流转费用；收到群众履职申请后，更应在法定期限内书面答复、及时处置。

本案中海*县水务局占用农户承包地建设水利项目，既未签订流转协议、未支付流转费用，收到群众书面履职申请后超期不予答复，构成典型行政不作为。行政复议机关依法厘清权责、纠正行政机关违法履职行为，以个案裁判明晰行政机关法定职责，为广大农村群众维权提供清晰法律指引，推动行政机关规范土地流转、依法行政。

水利项目占地拒付流转费，群众申请履职遭无视

▌土地权属：农户合法取得30.1亩承包经营权

1981年第一轮土地承包，申请人父亲取得***村51.5亩计税耕地承包权，家庭承包人口共十人，包含申请人兄弟五人。1998年，申请人的父亲通过遗嘱将承包耕地分配子女，申请人依法继承对应土地耕种权，承包期限延续二轮土地承包周期。其中申请人李**持有完整《土地承包经营权证》《土地承包合同书》，合法享有案涉30.1亩土地承包经营权，依法享有土地流转收益所有权。其余申请人虽户籍存在异地情况，但均为原承包户家庭成员，对案涉土地流转费用享有主张权利。

▌项目占地：水务局作为用地主体强行占用承包地

2023年12月11日，海*县水务局（被申请人）与***村委会签订《设施农用地协议书》，为****灌区3.1万亩高效节水农业项目建设蓄水池，占用村集体农用地127.03亩，使用期限五年。次年完成设施农用地备案后，水务局直接进场施工，其中包含申请人30.1亩承包耕地。按照农村土地流转硬性规则，土地流转必须坚持先付租金、后用地，用地单位应当与承包农户单独签订书面流转合同，提前足额支付流转租金。但水务局全程未与四申请人协商土地流转事宜，未签订任何流转协议，未拨付一分土地流转费用，直接占用耕地开展工程建设，严重侵害农户承包经营权益。

▌维权过程：书面履职申请送达，行政机关全程零答复

土地被占用后，申请人多次向水务局、乡镇政府反映，要求核算并发放土地流转费用，相关部门始终推诿拖延。2026年1月13日，申请人委托律师邮寄《依法履职申请书》，明确两项诉求：一是支付30.1亩土地对应流转费用；二是60日内书面告知处理结果。物流记录显示，海*县水务局于1月15日签收该申请。法定期限届满后，水务局既未向申请人支付土地流转租金，也未出具任何书面或口头处理答复，完全漠视群众履职请求。申请人无奈向行政复议机关提起复议，请求确认水务局行政不作为违法，并责令其履行付款、答复两项法定职责。

▌被申请人抗辩理由

水务局在复议答复中提出两项免责主张：

1.征地补偿发放主体为县财政局、**镇政府，本局仅负责项目实施，花名册无申请人姓名，付款不属于本局职责；

2.土地征收主体是县级人民政府，水务局无征收、补偿职权，无需对申请人诉求作出答复，不存在行政不作为。

水务局行为构成违法行政不作为

复议机关全面核查协议、备案文件、土地承包证、邮寄物流记录等证据，针对水务局抗辩逐一厘清法律权责，作出明确审理认定：

▌水务局是案涉土地实际使用主体，负有流转费用支付义务

区分“土地征收”与“设施农用地流转”是本案关键。案涉土地并非政府征收，而是水务局为水利项目租用农用地，其作为协议签订方、项目建设单位、土地实际占用方，是法定土地流转受让主体。依据国家规定，工商资本、行政机关租用农户承包地，必须落实“先付租金、后用地”，流转收益全额归承包农户所有，任何单位不得截留、推诿支付责任。水务局以“财政拨款、乡镇发放”为由推卸责任，属于内部流程划分，不能对抗农户依法获取流转收益的外部法定责任。

▌行政机关收到履职申请，60日内答复是强制性法定义务

根据《行政复议法》相关期限规定，公民申请行政机关履行法定职责，无明确答复期限的，行政机关必须在收到申请起60日内完成处置并书面告知申请人。水务局2026年1月15日签收申请，至复议审理时长期未答复，程序明显违法，已构成行政不作为。行政机关不能以“不属于本单位职责”为由拒绝答复，即便诉求不归本机关处理，也应书面告知申请人权责单位、救济途径，而非置之不理。

▌户籍差异不剥夺家庭成员土地收益主张权

审理查明，四名申请人户籍分布不同，但案涉土地二轮承包原始户为申请人的父亲家庭，土地承包权益属于全体家庭成员共享。李**持有合法承包权属证书，足以证实土地承包基础事实；其余申请人作为原承包户继承人，有权共同主张30.1亩土地流转费用，水务局仅以花名册无名字、户籍不在本村为由拒绝处理，无事实与法律依据。

（一）农村土地承包与流转相关法律

1.《农村土地承包法》第三十六条：土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴中国人大网。

2.《农村土地经营权流转管理办法》第十七条：承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案；合同必须明确租金金额、支付时间、支付方式中国政府网。

3.农业部等四部门《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》：工商资本租赁农地应坚持先付租金、后用地，保障承包农户收益不受损失中国政府网。

（二）行政履职、行政不作为与行政复议法律

1.《行政复议法》有关履职申请期限：公民申请行政机关履行法定职责，没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起，申请人可申请行政复议；行政机关逾期不答复、不处理，构成行政不作为。

2.《行政复议法》第六十六条：被申请人不履行法定职责的，行政复议机关决定被申请人在一定期限内履行。

3.《行政诉讼法》第四十五条：公民不服行政复议决定，可在收到复议决定书十五日内向人民法院提起诉讼；复议机关逾期不作决定的，申请人可在复议期满十五日内向法院起诉。

（三）土地管理相关规定

《土地管理法》明确，使用农村集体农用地开展建设项目，应当对土地承包经营权人给予公平、合理补偿，及时足额支付土地使用相关费用，不得无偿占用农户承包耕地。

两类主体应知应守法律底线

▌广大农民群众：土地权益受损，三步合法维权

1.固定权属证据：妥善保管土地承包经营权证、承包合同、分地遗嘱、老台账等，证明自身合法承包经营权；家人分户、户籍迁移不改变家庭共有土地收益权。

2.书面申请履职：遇行政机关占地不付款、不处理诉求，通过EMS邮寄《依法履职申请书》，留存快递面单、物流签收记录，明确要求60日内书面答复，固定行政机关收文证据。

3.申请行政复议/提起行政诉讼：行政机关超60日无答复、拒不履行付款义务，可向上一级行政机关或本级人民政府申请行政复议；对复议结果不服，15日内向人民法院起诉，全程依靠法定渠道维权，理性表达诉求。

▌各级行政机关：项目用地、群众诉求两项刚性职责不可缺位

1.占用农户承包地必守流转规则：行政机关作为项目用地主体，无论内部资金拨付流程如何，必须直接对接承包农户签订流转合同，先行支付土地租金，严禁“先占地、后补钱”甚至无偿占用。不得将付款责任全部转嫁给乡镇、财政部门，内部分工不能免除对外法定补偿义务。

2.群众履职申请必须按期答复：收到群众书面履职申请，无论诉求是否属于本单位管辖，均需在60日内出具书面答复。属于职责范围的，明确处置方案、办理时限；不属于职责范围的，清晰告知有权处理单位及联系方式，杜绝收文不理、沉默不作为。

以行政复议监督倒逼依法行政，守护乡村振兴土地根基

土地流转收益直接关系农民收入、农村稳定，是乡村振兴的重要民生保障。

实践中，部分行政机关存在“重项目推进、轻群众权益”的错误认知，以内部流程、层级分工为借口拖欠土地流转费用，收到群众诉求后置之不理，滋生行政不作为。行政复议作为内部层级监督、群众权利救济的法定渠道，能够高效纠正违法行政行为。本案通过复议程序，明确水利项目用地单位的流转费用支付主体责任，划定行政机关答复群众申请的法定期限，破除“部门之间互相甩锅”的治理痛点。

对基层治理而言，本案具备极强示范价值：一方面让农民知晓土地流转收益受法律强制保护，行政机关占地必须付费、群众申请必须答复；另一方面督促各涉农行政机关自查自纠，规范土地占用、群众诉求处置全流程，从源头化解土地纠纷。同时提醒，行政机关任何“内部规定”“流程分工”均不能凌驾于法律之上，损害群众合法财产权益的不作为行为，必将通过行政复议、行政诉讼被依法纠正。

附：复议决定书（节选）