我国学前教育资源配置评价指标构建与应用

一、问题提出

教育资源是教育过程中所涉及的人力、物力、财力等各类资源的总称。教育资源配置是各种教育资源优化组合及其在不同使用主体之间的合理分配，是推动实现特定目标或效率最大化的制度安排。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制”，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《教育强国纲要》）强调“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”。近年来，在相关政策推动下，我国围绕破解“入园难”“入园贵”问题，不断扩大学前教育资源供给，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，持续加大学前教育财政投入，逐步推行免费学前教育，加强幼儿园师资配备，学前教育资源总量迅速增加，资源结构发生格局性变化。2025年，我国学前教育毛入园率92.9%，2024年底，全国共有幼儿园25.33万所，学前教育在园幼儿3583.99万人，专任教师283.19万人，我国学前教育资源配置取得显著成效。随着出生人口变化、城镇化及乡村振兴的推进，人民群众对优质普惠学前教育资源的需求与供给之间不均衡不充分的矛盾突出，资源配置面临新形势、新任务，对标教育强国建设目标，当前学前教育资源配置仍面临诸多现实挑战。例如，幼儿园办园条件城乡差异与省际差异依然突出，低结构材料数量失衡、种类单一；幼儿教师整体工资收入水平偏低，教师学历结构、职称优化不合理与培训质量偏低；财政投入地区间不均衡，存在不同程度的教育财政资源错配等。上述问题的存在，制约了学前教育的高质量发展，也凸显了优化教育资源配置机制、健全与人口变化相适应的学前教育资源统筹调配体系的紧迫性与重要性。

《教育强国纲要》提出“打造系列指数和报告”。科学、系统的学前教育指标体系是引领和评估学前教育事业发展的基础性工具。资源配置作为学前教育事业发展的关键要素，直接决定服务的可及性与质量水平；而指标体系是衡量资源配置是否公平、充足、高效的关键技术手段。指标体系服务于资源配置的监测、评估与优化，既是国家督政职能的重要抓手，也是评价地方各级政府履行学前教育职责的重要依据。通过构建科学的指标体系，可以将抽象的资源配置政策目标转化为可测量、可比较、可考核的具体指数，为政府决策、政策调整和问责监督提供实证支撑。然而，当前学前教育资源配置评价体系在设计与实施中仍面临诸多挑战：指标的理论科学性、实践可行性与政策导向性尚未充分融合；全面性与代表性难以兼顾；服务资源配置改革的目标导向不够明确，难以有效发挥“以评促建”的导向功能，甚至可能陷入“以评逼建”的误区。开展学前教育资源配置评价指标构建与指数测评研究，不仅有助于建立科学的测评模型与量化标准，为实践提供指导，也可为把握资源配置现状、设定发展目标、优化政策路径提供学术依据，并为国际比较研究提供方法支撑。本研究将聚焦学前教育资源配置的指标体系构建、测评方法探索、配置指数测评与优化路径等关键议题，在构建评价体系的基础上，结合可获数据，测算并分析全国及各省（区、市）的学前教育资源配置指数，系统梳理2010年以来我国学前教育资源配置的发展趋势、区域差异及其影响机制，以期为推动学前教育高质量发展提供参考。

二、我国学前教育资源配置评价指标体系的学理构想

近年来，随着我国学前教育事业的发展，相关研究陆续构建了若干学前教育资源配置评价指标体系。现有研究主要聚焦两大方向：一是关注学前教育资源配置的效率评价。例如，有研究者构建了包含投入与产出2个一级指标、5个二级指标和7个三级指标的学前教育资源配置效率指标体系；另有研究者构建了包括物力资源、人力资源和财力资源等3项一级指标、5项二级指标的学前教育资源指标体系。二是侧重学前教育资源配置的公平性评价。例如，有研究者对公办幼儿园数量与等级、公办幼儿园班级数、公办幼儿园服务压力等公办学前教育资源区域配置均衡程度进行了探讨；也有研究者结合教育基尼系数和SE指数测算成都市学前教育资源空间公平程度。学前教育资源配置的核心价值追求是保障所有适龄儿童享有就近、可负担、有质量的学前教育机会，促进教育起点公平，同时兼顾资源配置的效率与可持续性，推动区域、城乡及园际的均衡发展。然而，现有评价指标体系往往侧重于资源配置的效益最大化或公平性中的某一方面，难以同时兼顾资源配置的高效与公平，从而限制了其全面、客观反映学前教育资源配置综合水平的能力。

为更好地发挥评价指标体系“以评促建”的导向功能，构建兼具全面性、代表性和可操作性的学前教育资源配置评价指标体系，在指标选择中主要遵循以下原则。一是服务政策导向：评价指标应紧密契合《教育强国纲要》《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）等国家政策的基本导向。二是全面系统覆盖：综合反映资源配置的规模水平与结构状况，兼顾增长趋势与均衡程度。三是突出典型代表：重点遴选核心指标，力求以较少指标涵盖更丰富的信息。四是确保数据可得：所有指标数据应来源于《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》等权威统计报告，以保证数据可信、口径统一、结论可验证。

斯塔夫比姆（Stufflebeam）提出的CIPP评价模型由背景、投入、过程与结果四个维度构成，是一种决策导向的教育评价模型。本研究以CIPP评价模型为基础，聚焦于“学前教育资源配置”这一系统状态，对CIPP模型进行如下改造：将“背景”维度细化为各省的经济发展水平、城镇化水平等指标，作为后续分析中的解释变量而非评价指标本身；遵循教育资源配置从“成本投入”到“过程载体”再到“结果产出”的内在逻辑，构建了“投入—过程—产出”的分析框架。其中，以“投入普惠均等”为逻辑起点，以“队伍稳定专业”和“环境标准优质”为过程核心，以“学位充足公平”为最终产出。在此框架下，以公共产品理论、人力资本理论、生态系统理论与教育公平理论等为理论支撑，系统对标《学前教育法》《教育强国纲要》《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）等国家政策，确保评价指标与现行政策法规等紧密衔接；同时借鉴学前教育资源配置领域的既有研究成果，初步构建了包含“投入普惠均等”“队伍稳定专业”“环境标准优质”“学位充足公平”等4个一级指标、13个二级指标和30个三级指标的评价指标体系。

（一）投入普惠均等

公共产品理论指出，学前教育具有显著的正外部性和社会收益，属于准公共产品，应纳入公共服务体系，政府应承担发展学前教育的主导责任，加大对学前教育的资金投入。人力资本理论提出，早期人力资本投资的回报率远高于后期干预，对低龄儿童进行普惠性投入能够实现社会效益最大化。诺贝尔经济学奖得主赫克曼发现，学前教育是人力资本投资回报率最高的阶段，随着年龄的增长，人力资本投资回报率呈现逐渐下降的趋势。《学前教育法》提出要“加大学前教育财政投入”。《若干意见》要求“加大学前教育投入力度”。投入普惠均等属于CIPP评价模型中的“投入”（Input）维度，旨在审视资源配置是否充足、合理、公平，是学前教育资源配置的财政基础与逻辑起点，不仅是落实国家法律政策的硬性要求，更是将“高回报的人力资本投资”从理论转化为实践的必由之路。

投入普惠均等是学前教育资源配置的逻辑起点，既反映学前教育经费的总量充足程度与公共财政支持力度，也体现普惠资源在城乡之间的均衡分配水平。本研究从经费投入水平、财政努力程度与投入公平性三个层面评价投入的普惠均等程度。在经费投入水平层面，选取生均学前教育经费和生均财政性学前教育经费两个指标。在财政努力程度层面，选取财政性学前教育经费占学前教育经费的比例、学前教育经费占教育经费的比例、财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例三个指标。在投入公平性层面，选择生均学前教育经费的城乡差异和生均财政性学前教育经费的城乡差异两个指标。上述指标共同构成对学前教育投入“经费是否充足、财政是否优先、城乡是否均衡”的系统评价，为有效监测与推动投入普惠均等提供量化依据。

（二）队伍稳定专业

教师专业发展理论提出，高素质的教师是学前教育的核心支撑，是教育事业发展的基石，师资队伍是决定教育过程质量的核心要素，其稳定和专业性直接影响儿童的成长。人力资本理论认为，充足的财政投入与环境设施投入只是资源配置的客观条件，而教师的专业素养、职业稳定性和教育行为，才是将资源投入转化为儿童认知与非认知能力发展的“转化枢纽”，教师专业发展活动的多样性与频次均与幼儿园整体教育质量呈显著正相关。《教育强国纲要》提出“建设高素质专业化教师队伍”。《中共中央国务院关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》要求“强化幼儿园教师工资待遇保障”。队伍稳定专业是CIPP评价模型中的“过程”（Process）维度中的人力要素，是学前教育资源配置的核心过程维度与人力资本保障。它不仅直接回应了对高素质教师队伍的迫切要求，更是将财政投入转化为优质教育过程、将环境资源转化为儿童发展成果的“转化中枢”。

队伍稳定专业是学前教育资源配置的过程核心，既反映教师队伍的专业素养与职业发展水平，也体现教师待遇与资质在城乡之间的均衡分配程度。本研究从专业发展、师资保障与师资公平三个层面评价教师队伍的稳定性和专业性。在专业发展层面，选取本科以上学历教师比例、中级以上职称教师比例和已评职称专任教师比例，从准入门槛、专业认可程度及职称评定覆盖面三个角度刻画教师的专业素养与职业发展成熟度。在师资保障层面，选取师均工资和师均办公面积两个指标。在师资公平层面，选择师均工资的城乡差异、本科以上学历教师的比例的城乡差异和中级以上职称教师比例的城乡差异三个指标。上述指标共同构成对教师队伍“专业发展是否充分、保障机制是否健全、城乡是否公平”的系统评价，为有效监测与推动教师队伍稳定、专业、公平发展提供量化依据。

（三）环境标准优质

人类发展生态系统理论指出，儿童发展嵌套于微系统、中系统、外系统和宏系统的生态网络之中，幼儿园的物质与心理环境构成影响儿童发展的“微观系统”，是幼儿游戏、探索与社会交往的核心载体，班级环境对幼儿的学习与发展有着重要影响。发展适宜性理论提出，充足的区域空间、丰富的玩教具和图书资源，为儿童提供与环境和材料主动互动的机会，支持儿童的探索、分类、建构与符号表征等活动，促进儿童的发展。《县域学前教育普及普惠督导评估办法》提出“幼儿园园舍条件、玩教具和幼儿图书配备普遍达到规定要求”。《学前教育法》要求“创造适宜的生活和活动环境”。环境标准优质是CIPP评价模型中“过程”（Process）维度中的物质与心理环境要素，是学前教育资源配置的重要物质载体与过程质量保障，是连接财政投入、师资队伍与儿童发展的核心中介，旨在通过充足且公平的硬件资源配置，为每一位儿童提供安全、丰富、适宜的成长空间。

环境标准优质是学前教育资源配置的过程载体，既反映幼儿园硬件条件的资源充足程度，也体现优质环境在城乡之间的均衡分配水平。本研究从场地、校舍、图书、条件公平四个方面评价幼儿园环境质量。选择生均占地面积、生均运动场地面积作为场地的核心指标。选择生均活动室面积、生均睡眠室面积作为校舍情况的指标。选择生均图书作为图书的指标。选择生均占地面积的城乡差异、生均活动室面积的城乡差异和生均图书的城乡差异三个指标衡量环境资源的分配公平程度。以上指标共同构成对幼儿园环境配置水平、城乡分配公平性的双重刻画，既从资源充足性角度反映硬件条件的达标程度，又从分配公平性角度揭示优质环境在城乡间的均衡程度，从而实现对幼儿园环境质量的全面评价。

（四）学位充足公平

教育公平理论强调起点公平，主张不论地域、家庭背景或经济条件，所有适龄儿童都应享有平等的入园机会。学前儿童所拥有教育机会的多少，不仅决定了其学前期发展水平的高低，而且影响着其终身学习与发展的质量和效果。公共产品理论要求作为准公共产品的学前教育应当实现普遍可及，政府有责任消除资源短缺或配置不均造成的入园障碍——学前教育消费的正外部性决定了社会福利不应依靠私人调节，而必须通过政府投入实现机会公平。《学前教育法》提出“推动适龄儿童在其父母或者其他监护人的工作或者居住的地区方便就近接受学前教育”。《教育强国纲要》提出“促进学前教育普及普惠”。学位充足公平作为学前教育资源配置的核心产出端，属于CIPP评价模型中的“产出”（Product）维度，是衡量学前教育普及普惠水平的关键产出性指标，是“资源配置最终结果”的核心指标，体现了从“资源投入”到“机会获得”再到“发展结果”的全链条逻辑闭环。

学位充足公平是学前教育资源配置的最终产出，既反映“能不能入园”的入学机会公平，也体现“入园后能否获得适宜教育”的过程机会公平。本研究从入园机会、班级师资配置和机会公平三个层面衡量学位是否充足公平。选择学前三年毛入园率和一年级新生中接受学前教育的比例反映入园机会。选择班额、生师比和班均教师数三个指标综合反映班级层面的师资配置水平。选取一年级新生中接受学前教育比例的城乡差异和生师比的城乡差异两个指标衡量不同群体之间学位获得的公平程度。上述指标共同构成对学位“入园机会是否充分、班师配置是否合理、城乡差距是否可控”的系统评价，为有效监测与推动学位公平充足提供量化依据。

本研究构建的“投入普惠均等、队伍稳定专业、环境标准优质、学位充足公平”的四维框架，旨在通过多层次、可量化、动态化的核心指标，系统描绘我国学前教育资源配置的整体图景、区域差异与演进轨迹，从而为政策制定、资源配置、督导评估及实践改进提供依据和支撑，助力实现教育公平与质量提升的发展愿景。

三、我国学前教育资源配置评价指标的权重与指数测算方法

本研究利用现有可得数据，采用逐级等权法确定每个具体指标的指标权重，然后对每个具体指标进行标准化处理，最后合成学前教育资源配置指数。

（一）学前教育资源配置评价指标的权重确定

权重的确定方法可分为主观赋权法、客观赋权法和主客观综合集成赋权法三大类。主观赋权法依赖专家经验与偏好，客观赋权法则与数据波动高度关联，可能脱离教育政策导向。在学前教育资源配置评价这一多元利益相关者领域，评价的核心在于发挥“以评促建”的引导功能，而非追求不同权重赋值下“结果最优解”的精确比较。等权法通过赋予各层级指标同等权重，避免了主观偏好或数据偶发性波动带来的偏差，具有透明、可重复的优点。

本研究指标权重参照联合国开发计划署《人类发展报告》技术方案中有关人类发展指数处理方法，借鉴中国学前教育综合发展水平指数等研究中指标权重确定的方法，采用逐级等权法，即参与资源配置综合指数评分的四个维度各占1/4权重，维度内若包括三个指标，则各指标权重为1/12，以此类推。逐级赋予等量权重，既贯彻了“以评促建”、系统均衡发展的理念，也有利于引导资源的全面优化配置，回应国家构建学前教育公共服务体系、推动学前教育高质量发展的战略要求。

（二）学前教育资源配置评价指标的无量纲化处理

为便于对不同评价指标进行科学比较，避免不同指标数值范围差异的影响，在计算学前教育资源配置指数前，采用功效函数法对各监测点进行无量纲化处理。各监测点上、下限阈值主要是参考2010—2024年各省（区、市）中相应指标的最大值与最小值，以及国家对学前教育资源配置指标要求的标准值及发展目标等进行确定。各监测点的最大值与最小值的取值范围见表1。

表1　我国学前教育资源配置评价指标体系

本研究中经费投入水平、财政努力程度、专业发展、师资保障、校舍、场地、图书、入园机会、班级师资配置等二级指标下的三级指标除生师比和班额外，其他均为正向指标，无量纲化处理方法是各实际值与最小值的差除以最大值与最小值的差，计算公式为

研究中投入公平、师资公平、条件公平、机会公平等二级指标下的三级指标以及生师比和班额均为逆向指标，无量纲化处理方法是最大值与各实际值的差除以最大值与最小值的差，计算公式为

（三）数据来源

本研究各监测点的数据主要来源于《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》。

（四）学前教育资源配置指数的测算方法

采用加权算术平均模型对学前教育资源配置指数进行合成，即对各项指标的无量纲化值求加权和。首先计算二级指标的指数得分，然后计算一级指标的指数得分，最后计算总指数得分。计算公式为

四、我国学前教育资源配置指数的时空特点及影响机制

近年来，我国逐步建立起较为完善的学前教育资源配置机制，但由于各地经济社会发展的速度和水平不同，学前教育资源配置水平也存在一定的差异。为全面分析我国学前教育资源配置的现状及特点，本研究对2010年以来我国学前教育资源配置指数的历史发展进程、区域差异特点及影响机制进行了分析。

（一）学前教育资源配置指数呈上升态势

2010年，国家先后印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等一系列政策文件，奠定了学前教育资源配置的制度基础，构建了财政保障机制，形成了政策执行框架。由于统计数据发布存在一定的滞后性，目前可获取的各省（区、市）的最新数据为2024年的数据。本研究选择2010—2024年作为数据观测窗口，既涵盖政策实施的关键起始阶段，又保证了数据的时效性与可得性。

1.资源配置指数年均增长5.1%，投入普惠均等增长最快而队伍稳定专业最慢

对2010—2024年我国学前教育资源配置指数及一级指标指数进行分析。结果显示，近年来我国学前教育资源配置指数及各一级指标总体呈逐渐上升趋势（见图1）。

图1　2010—2024年我国学前教育资源配置指数的发展趋势

如图所示，从增长幅度来看，学前教育资源配置总指数从0.439增长到0.837，年均增长率为4.7%。说明整体资源配置水平在逐步提升，这符合我国学前教育资源配置“稳中求进”的政策导向。

从一级指标指数增长情况来看，投入普惠均等从0.255增长到0.859，年均增长率为9.1%，增长幅度最大，说明政府正着力填补学前教育长期存在的“投入缺口”，财政优先保障与普惠性资源扩容政策成效显著，缩小了城乡、区域间的经费配置差距，为师资配置与园舍环境改善提供了经费基础，从源头上驱动了学前教育资源配置从“补短板”向“提质增效”转型。

环境标准优质从0.332增长到0.798，年均增长率为6.5%，增长幅度较大，说明学前教育办园条件持续改善，园舍建设、设施配备与安全卫生等硬件环境标准化水平不断提升，为儿童提供了更加安全、丰富、适宜的学习与生活空间，资源配置正从“有园上”向“上好园”的质量内涵式发展阶段稳步迈进。

学位充足公平从0.584增长到0.936，年均增长率为3.4%，说明学前教育学位供给的存量矛盾已基本缓解，“入园难”问题得到显著改善，普惠性学位覆盖率稳步提升，城乡、区域间学位配置差距持续缩小，起点公平得到有效保障。该维度初始水平较高且后期增速趋缓，反映出资源配置重心正从“增量扩面”向“存量提质”转变。

队伍稳定专业从0.544增长到0.773，年均增长率为2.5%，增速最低。说明师资配置水平稳步提升，教师配备、持证上岗与专业发展机制持续完善，但其建设成效弱于硬件投入与学位扩容，师资短缺的问题正逐步缓解，但编制保障、薪酬待遇、职业吸引力等深层次短板依然突出。

2.赣渝桂学前教育资源配置指数增长最快而沪京辽最慢

从学前教育资源配置指数的增长趋势来看，2024年各省（区、市）的配置指数均比2010年时有一定程度的增长，但增长幅度差异明显（见图2）。

图2　2010年和2024年各省（区、市）学前教育资源配置指数

如图所示，2024年，江西、重庆、广西、贵州、海南、四川、云南、安徽、广东、浙江、吉林等地学前教育资源配置指数比2010年提高幅度均在80%以上，增长幅度较大，这些地区多为中西部、欠发达或人口流出/流入并存区域，通过新建或改扩建幼儿园、补充公办教师编制、完善生均公用经费拨款制度等举措，快速缩小了与东部发达省份的资源配置差距，有力促进了区域间学前教育机会均等，彰显了国家学前教育倾斜性财政投入与精准帮扶政策的显著成效。内蒙古、青海、西藏、辽宁、上海、北京等地增长幅度均在60%以下，增长幅度相对较低，主要源于这些地区2010年的初始配置指数已处于全国高位，基数较高导致后续增量空间收窄；尽管增幅不高，但北京、上海等地的学前教育绝对配置水平仍稳居全国前列。

（二）学前教育资源配置指数区域差距明显

由于我国各地社会经济发展水平不齐，历史文化传统各异，自然条件千差万别，不同地区学前教育资源配置也存在较大差异。研究发现，各省（区、市）和地区学前教育资源配置指数差异明显，东部地区高而中部低。

1.沪浙苏京学前教育资源配置指数最高而桂豫最低

对我国31个省（区、市）学前教育资源配置指数进行分析后发现，2024年我国各省（区、市）学前教育资源配置指数从高到低依次排列如下：上海、浙江、江苏、北京、内蒙古、新疆、天津、福建、陕西/西藏、贵州、甘肃、宁夏、江西、海南、山东、安徽、黑龙江、吉林、四川、云南、山西、河北、湖北、青海、重庆、广东、湖南、辽宁、河南、广西。指数最高的上海（0.943）比最低的广西（0.658）高43.3%（见图2）。这一综合排名呈现出“东部强省与边疆转移支付省份领跑、中部及人口大省相对落后”的非均衡格局。上海、北京等地凭借经济与教育资源双重优势持续领先；内蒙古、新疆、西藏等地通过中央专项转移支付实现了综合配置水平的跨越式提升，体现了“兜底线、补短板”政策的有效性。而广西、河南、广东等省（区）排名靠后，暴露了人口压力大、财政转化效率不高或历史欠账较多等深层矛盾。极差43.4%表明，尽管我国学前教育资源总量大幅增加，但省际的配置公平性仍有待提高。

2.学前教育资源配置指数东高中低

调查结果显示，2024年东、中、西部地区学前教育资源配置指数具有明显的差异和特点。东部地区“学位充足公平（0.941）”“队伍稳定专业（0.823）”“环境标准优质（0.829）”和“总指数（0.871）”最高，“投入普惠均等（0.909）”一般，表明其教育整体发展水平领先，但在教育经费投入的普惠性与均衡性方面仍存在一定提升空间，可能反映区域内城乡、校际或群体之间的资源分配尚不够均衡，或人均投入的相对差距较大。

中部地区“学位充足公平（0.909）”“投入普惠均等（0.770）”“队伍稳定专业（0.647）”和“总指数（0.783）”最低，“环境标准优质（0.826）”较高，说明该地区在办学条件、校园环境及教育基础设施等“硬环境”方面具备一定优势，但在学位供给、经费保障、师资队伍上存在系统性的短板，整体教育效能 严重不足。

西部地区“学位充足公平（0.924）”“队伍稳定专业（0.788）”和“总指数（0.827）”较高，“投入普惠均等（0.932）”最高，“环境标准优质（0.681）”最低，这表明西部地区在教育经费的普惠配置、学位供给保障以及师资队伍建设方面取得了显著成效；然而，“硬件环境”指标滞后是其发展的突出短板。

（三）学前教育资源配置分为优质协调型、基础薄弱型、潜力发展型、资源优势型

以2024年各省（区、市）学前教育资源配置的4个一级指标指数得分情况为指标进行聚类分析，结果显示，将学前教育资源配置分为四种类型最合适（见图3）。

图3　不同类型省（区、市）学前教育资源配置指数

优质协调型地区（10个）：北京、天津、内蒙古、上海、江苏、浙江、福建、西藏、甘肃、新疆。该类地区的“学位充足公平”“投入普惠均等”“队伍稳定专业”及“总指数”四项核心指标均居全国前列，同时“环境标准优质”得分亦保持高位，显示出教育发展各核心维度协调共进、整体优质均衡的显著特征，在学位供给、经费保障、师资建设与制度环境之间形成了良性互促格局，具备可持续的高质量发展能力，为全国提供了可参照的标杆经验。

基础薄弱型地区（6个）：辽宁、河南、湖北、湖南、广东、广西。该类地区在“投入普惠均等”“队伍稳定专业”“环境标准优质”及“总指数”四项指标得分最低，“学位充足公平”亦处于全国后列，反映出教育发展在经费保障、师资队伍、制度环境及综合效能上均存在明显短板，学位供给公平性也较低，整体处于全国低位运行状态。

潜力发展型地区（9个）：河北、山西、吉林、黑龙江、山东、重庆、四川、云南、青海。该类地区“学位充足公平”得分较高，“投入普惠均等”“环境标准优质”及“总指数”三项指标得分较低，“队伍稳定专业”最低，表明尽管师资队伍相对稳定专业，但受制于教育经费投入不足、办学环境欠佳以及学位供给公平性低，整体发展效能偏低，优质师资优势难以转化为整体教育质量提升，属于“强师资、弱保障”结构。

资源优势型地区（6个）：安徽、江西、海南、贵州、陕西、宁夏。该类地区“学位充足公平”“投入普惠均等”及“总指数”四项指标得分较高，“环境标准优质”最高，“队伍稳定专业”得分较低，体现出教育发展的硬件基础、经费保障及制度环境等资源条件较为优越，但师资队伍的专业化水平和稳定性不高，呈现“资源优渥、师资滞后”的结构性失衡特征，制约了资源优势向教育质量的充分转化。

（四）学前教育资源配置与经济发展水平相互影响

影响学前教育资源配置的因素复杂而多元，既受经济、政治、文化和社会等宏观背景的制约，也受学前教育系统内部各类因素的影响。基于2024年相关数据的分析，对学前教育资源配置指数与人均地区生产总值、城镇化率、儿童抚养比、每十万人在园儿童数、人均受教育年限等变量进行相关分析，结果显示：学前教育资源配置指数与人均地区生产总值、城镇化率之间的相关系数均具有统计学显著性（p<0.05），而与其他变量的相关系数不显著。进一步纳入上述变量进行回归分析发现，在控制其他因素后，人均地区生产总值对学前教育资源配置指数的影响在0.05水平上显著，而城镇化率及其他变量的影响均未达到显著性水平。这表明，在所考察的因素中，经济发展水平对学前教育资源配置指数的影响最为突出。只有当教育发展与经济发展之间保持宏观协调的状态时，一个地区才能实现可持续的经济增长和教育现代化的不断提升，才可以互相促进、健康发展。

1.学前教育资源配置与经济发展水平的协调性有待提高

按照学前教育资源配置指数的平均分与人均地区生产总值的平均分将各省（区、市）分为四个象限，从分布情况可以分析学前教育资源配置指数与经济发展水平的协调性。

北京、上海、江苏、浙江、天津、福建、内蒙古等7个省（区、市）两项指数得分均在均分以上，属于“双高型”省份，学前教育与经济同步领先，形成“发展支撑资源、资源反哺经济”的良性循环，这一现象提示资源配置需前瞻规划与均衡机制并重，其经验可供其他地区参考借鉴。

甘肃、宁夏、山西、海南、安徽、湖南、辽宁、四川、江西、云南、青海、河南、河北、吉林、广西、黑龙江等16个省（区）两项指数均低于均分，属“双低型”地区，反映出资源配置与经济发展双重滞后的特征。经济基础薄弱制约教育投入，而教育滞后又可能进一步影响人力资本发展，形成低水平循环。

新疆、陕西、西藏、贵州、甘肃、宁夏等6个省（区）资源配置指数高于均分而人均地区生产总值低于均分，属“经济弱、资源强”类型。这表明在有限财力下，通过政策主动性与中央统筹，仍有可能实现学前教育资源的超前投入，说明经济水平并非资源配置的唯一决定因素。

广东、湖北、山东、重庆等4个省（市）资源配置指数低于均分而人均地区生产总值高于均分，属“经济强、资源弱”类型，反映经济优势未能转化为学前教育资源配置水平的提升。可能的原因包括财政支出结构偏好（如优先投资于基建或产业）、快速城镇化带来的学龄人口压力，或地方政府的制度性激励不足。

2.经济发展水平与学前教育资源配置排名存在错配

从学前教育资源配置指数排名与经济发展排名的差异来看，江苏、四川的经济发展排名和学前教育资源配置指数排名一致，两省经济发展与学前教育资源配置协调同步。然而，其他省份在资源配置与经济发展之间表现出高度的异质性。

经济发展排名靠前而学前教育资源配置指数靠后的省（区、市）有14个，可以分为三类：一是人口流入型（广东、北京、天津、福建、重庆），随着新型城镇化发展进入新阶段，这些地区作为主要人口流入地，学前教育资源供给压力剧增。二是历史欠账型（山东、河南、湖北、湖南、安徽），由于历史底子薄弱、学前教育发展欠账多，学前教育资源的存量不足与增量需求之间的矛盾突出。三是财政压力型（山西、辽宁、青海、广西），经济增速放缓，财政增收压力较大，导致学前教育资源配置面临压力。

学前教育资源配置指数靠前而经济发展排名靠后的省（区、市）有15个，也可分为三类：一是制度创新型（上海、浙江），学前教育资源配置的超前并非完全依赖经济总量，而是可能依赖于政府的制度创新和资源统筹能力等；二是政策倾斜型（云南、贵州、西藏、新疆、宁夏、甘肃），国家通过中央财政专项资金支持中西部及农村地区学前教育发展，同时由于基数相对较小，在“补短板”阶段财政投入相对容易产生边际效益的快速提升。三是红利缓冲型（吉林、黑龙江、河北、内蒙古、海南、陕西、江西），受益于人口基数小、外流或城镇化平缓，有限财力下实现了高效布局。

经济发展水平与学前教育资源配置指数之间的错配关系，其深层驱动力远非单一经济变量所能解释。人口流动格局、城镇化进程、历史基础、财政支出结构偏好、人口基数特征、中央转移支付力度等多重因素相互交织，共同塑造了各省（区、市）学前教育资源配置的差异化图景。

五、优化我国学前教育资源配置的讨论与启示

研究发现，自2010年以来，我国学前教育资源配置指数总体呈持续增长态势，面临“总量扩张与结构失衡并存、区域进步速度与基数倒挂、资源分布与经济水平错配”的复杂局面。表现为：投入普惠增长快但师资队伍建设滞后；中西部部分省份增速快但绝对值仍低，而发达地区增速放缓；区域间差距显著，且存在明显的“东高中低”梯度；经济发展与教育资源配置的协调性不足，部分经济发达地区资源配置排名与其经济实力不匹配。需要说明的是，本研究主要基于描述性统计与聚类分析揭示上述现状特征，未对各维度短板进行严格的因果检验。因此，下文提出的讨论与启示旨在为后续研究和政策试点提供参考方向。

（一）聚焦师资短板攻坚：加强精准化干预

研究发现，“队伍稳定专业”增长最慢，且在部分省份显著低于其他维度。师资队伍数量不足、质量不高、流失严重，可能降低硬件设施和普惠政策转化为保教服务的效率。但师资短板的根本成因在不同地区可能存在差异：可能是待遇偏低、编制不足、培训失效，或人口流动导致。据此提出以下讨论方向。

1.工资待遇：可探讨最低工资指导线与财政保障机制

2024年，OECD国家工作十五年的幼儿园教师和小学教师的年薪平均为55725美元和59673美元，学前教师工资与其他学段相差不大。根据中国教育经费统计年鉴中关于工资福利支出和教职工人数的统计，2023年我国幼儿园教职工年平均工资福利为人民币5.7万元，小学教师为18.2万元。待遇偏低可能是导致幼儿教师队伍不稳定、专业性不强的重要原因之一。后续研究或政策试点可探讨：参照当地公办中小学教师平均工资，设定幼儿园教师最低工资标准；将公办园教师工资纳入财政保障，实行同工同酬；对普惠性民办园，通过购买服务或专项补贴，引导举办者将一定比例经费用于教师薪酬。农村、边远地区可参照乡村教师补助政策发放额外补贴。

2.职称评聘：可探索符合学前教育特点的单独通道

2023年，全国幼儿园专任教师未评职称比例为69.0%，副高级以上职称比例为1.5%；而小学未评职称比例为15.2%，副高级以上职称比例为12.1%；幼儿园教师副高级以上职称比例与小学教师相比仍有较大差距，而未评职称比例明显高于小学教师。当前，学前教育教师职称评比难、专业发展空间有限等问题比较普遍。可探讨：人力资源社会保障部门会同教育部门，制定符合学前教育专业特点和要求的幼儿园教师职务评聘办法，初级职务和中级职务不受岗位比例限制，符合条件的教师应评尽评；高级职称比例建议逐步提高到15%以上。单列农村幼儿园教师职称评审通道，对论文、课题不作硬性要求，重点考察保教实绩、家长满意度和服务年限等。

3.专业发展：可探讨学历提升与培训体系优化

2023年，全国幼儿园专任教师本科以上学历占比37.5%，而小学本科以上学历占比78.1%，幼儿园教师学历与小学相比差距明显。可探讨：鼓励师范院校扩大本科及硕士层次学前教育招生规模，实施“公费师范生”计划，定向培养乡村幼儿教师。支持师范院校与优质幼儿园共建“教师研修基地”，开展基于真实情境的案例教学和浸入式跟岗。对攻读学前教育相关专业硕士、博士学位的在职教师，给予学费全额报销和带薪学习假。中央和省级财政设立学前教育教师培训专项基金，建议每年安排不少于教师工资总额的3%用于培训。实施五年一轮的全员轮训计划，鼓励通过多种形式参与继续教育，逐步提高幼儿园教师学历水平和专业素质。

（二）缩小区域类型差异：开展差异化施策

研究发现，我国学前教育资源配置呈现显著的“东高西低”格局，各省（区、市）可划分为四种不同类型，且各省（区、市）的得分模式和增速差异巨大。面对“沪浙苏京”高指数与“桂豫”低指数并存的显著区域差距，以及“赣贵皖”增速快、“沪京辽”增速慢的分化态势，要摒弃“一刀切”政策，实行差异化的治理路径。

1.优质协调型：引领内涵发展与经验输出

上海、浙江、江苏、北京等地区学前教育资源配置水平高且结构相对均衡，可探讨如何应对出生人口下降可能带来的资源闲置风险，以及如何输出管理经验。鼓励其率先探索托幼一体化、社区育儿支持、特殊儿童融合教育等前沿领域，实现从“高基数”向“高质量”的平稳跨越，并总结经验供其他地区参考。也可以考虑建立国家级学前教育改革实验区，发挥辐射带动作用。

2.基础薄弱型：兜底达标与资源倾斜

广西、河南等地学前教育资源配置指数长期处于全国末位，此类地区资源配置指数最低，主要问题是总量不足。可探讨中央和省级财政加大专项转移支付力度，设立“学前教育薄弱环节改善专项资金”，重点支持校舍建设、基本玩教具配备。探索实施“一县一策”达标工程，以县为单位制定学前教育资源缺口清单，每个乡镇至少建成一所公办中心幼儿园。优先招聘合格教师，逐步实现每班“两教一保”。这些措施需同步监测资源使用效率，避免低效投入。

3.资源优势型：同步推进硬件与软件建设

江西、贵州、安徽等省份资源配置指数提升最快，但其绝对水平仍低于东部发达地区，“环境标准优质”最高而“队伍稳定专业”最低。这一现象提示：高增长、高环境质量并未自动带来师资水平的同步提升。可能的成因包括师资待遇缺乏竞争力、编制配比不足或农村教师培训覆盖有限。未来的政策设计应首先通过专项调研明确短板成因，再因地制宜选择工具———例如，若待遇偏低，则需提高财政性经费中人员经费占比；若编制额度不足，则需探索员额制或政府购买服务；若培训失效，则需改革教研体系。

4.增速滞后型：厘清堵点与分类诊断

上海、北京、辽宁等地虽然经济发展水平或教育基础不一，但学前教育资源配置指数增速位于最慢行列。增速滞后的可能原因需分两类加以审视：一是“基数效应”———部分发达地区（如上海、北京）资源配置指数已处于高位，增速放缓符合边际递减规律，未必代表政策动力不足；二是“动力不足”———如辽宁等省份，既非高基数地区，增速却持续垫底，可能存在政策执行力度不够、财政投入边际效益下降或体制机制堵点。针对上述差异，建议开展分类诊断：对于高基数地区，可适度调整评价导向，从“增速考核”转向“质量提升与结构优化”，重点监测资源利用效率和人口变动下的弹性供给能力；对于非高基数滞后地区，教育督导部门可组织专家团队进行诊断式指导，厘清增速滞后的具体堵点或薄弱环节，并提出针对性改进建议。

（三）纠正经济-资源错配：强化协同化发展

研究发现，部分经济发达地区（如广东）的资源配置排名低于其人均地区生产总值排名，存在“富财政、穷教育”现象；部分欠发达地区则相反。这说明单纯依靠经济发展并不能自动实现学前教育资源的优化配置。

1.构建多维度的资源配置监测预警体系

建议开发“学前教育资源配置与经济发展协调度指数”，该指数通过标准化处理与加权合成，形成直观的协调度评分。建议将该指数纳入地方政府年度报告或教育统计公报的附件或专题栏目，每年定期向社会发布。地方教育督导部门可参考该指数识别需要进一步关注的地区，再结合实地调研、财政审计和人口趋势分析，综合判断错配的具体成因与改进方向。

2.探讨建立“学前教育投入与GDP挂钩”机制

2022年，联合国教科文组织（UNESCO）发布的《教育监测报告》显示，国家越富裕，学前教育生均支出费用就越高，2019年低收入国家财政性学前教育生均支出占人均GDP的平均比例为5%，中低收入国家为9%，中高收入国家为10%，高收入国家为17%。2023年，我国财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例为6.4%。可探讨将财政性学前教育经费占财政性教育经费比例逐步提高到10%以上的可行性，不让学前教育财政投入拖教育强国的“后腿”。

3.探索深化对口帮扶机制建设

可探索组织经济发展水平较高地区与基础薄弱地区建立“发展共同体”，在双方自愿与省级统筹基础上，开展跨区域园长跟岗、教师交流、远程教研等协作活动。此类模式在部分地区已有实践，但其成效需要严格评估。建议设立专项研究课题，识别出真正有效的帮扶机制与可能的形式化风险，为后续政策优化提供循证依据，避免“为结对而结对”的资源浪费。

我国学前教育资源配置已经进入从“量的积累”转向“质的飞跃”的关键期。面对区域差距、师资短板及经济与教育错配等挑战，需要坚持问题导向，通过强师提质、分类施策、纠偏协同等，着力实现高效而公平的学前教育资源配置，让每一个孩子都能享有公平而有质量的教育，为建设教育强国奠定坚实基础。

来源｜《学前教育研究》2026年第7期

作者｜高丙成（通信作者，中国教育科学研究院基础教育研究所副研究员）