小额包裹免税的倒计时

8月13日，美国国际贸易法院就“底特律车轴公司诉美国商务部等”一案作出裁决，支持政府的主要立场，认定IEEPA授权总统暂停小额包裹免税待遇，商务部、财政部和美国海关执行总统命令的行为也不能按《行政程序法》作为独立的行政决定加以撤销。

法院判决全文：https://www.cit.uscourts.gov/sites/cit/files/26-94.pdf

原告底特律车轴公司是一家汽车零部件经销商，其经营模式之一，是把中国生产的零部件运到墨西哥华雷斯的配送中心，再将每笔价值不超过800美元的订单直接寄给美国消费者，从而利用美国《关税法》第321条规定的“小额包裹免税待遇”，即通常所说的de minimis exemption。特朗普政府自2025年起援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA），一方面对进口商品加征关税，另一方面取消小额包裹免税待遇。美国最高法院在另案中已经裁定，IEEPA并未授权总统直接加征关税，但没有处理总统能否依据同一法律暂停小额包裹免税的问题。本案的核心法律问题主要是以下几个：

一、IEEPA中的“任何特权”是否包括小额包裹免税待遇

原告底特律车轴公司认为，IEEPA允许总统“取消、使无效或者禁止行使任何权利、权力或特权”，主要是为了控制、冻结或者处置与外国有关的财产。这里所说的“权利”和“特权”，应理解为围绕财产所有、占有和处分形成的普通法权利，而不是国会通过其他联邦法律给予企业和进口商的税收优惠。小额包裹免税待遇来自《关税法》，属于国会制定的关税制度。总统不能仅仅抓住IEEPA中的“特权”一词，就把国会在另一部法律中给予的免税待遇取消。否则，总统可能以同样理由暂停其他贸易法律，IEEPA就会变成一块可以擦掉国会立法的“橡皮擦”。

被告美国政府认为，IEEPA使用的是“任何特权”这一非常宽泛的表述，并没有规定这种特权只能是普通法财产权，更没有排除由联邦法律创设的特权。更重要的是，《关税法》第321条自己就把小额包裹免税待遇称为“本条规定的特权”。国会后来修改小额包裹制度时，国会报告也继续使用“de minimis privilege”这一说法。因此，政府认为这不是把普通的税收规则勉强解释成一种特权，而是国会已经明确把它命名为“特权”，IEEPA又明确授权总统在国家紧急状态下禁止行使“任何特权”，两部法律的文字可以直接衔接起来。

法院接受了政府的解释，而且把法律条文的字面含义作为最重要的依据。《关税法》第321条不只是媒体或者行政机关在口头上把这一制度称为“便利”或“优惠”，而是在正式法律文本中明确使用了“privilege”这个词。IEEPA又使用了“any privilege”，即“任何特权”。法院认为，如果把“任何特权”限缩为普通法上的财产权，就等于在IEEPA中加入一个国会没有写进去的限制，也会使“任何”这个词失去意义。

法院还审查了原告引用的立法历史。原告认为，IEEPA相关条文源自《与敌贸易法》，最初目的是让政府在战争或紧急状态下冻结、控制甚至征用外国财产，因此“取消权利或特权”也应围绕财产控制来理解。法院承认，财产冻结和征用确实是这套法律的重要历史背景，但认为立法材料反而显示，国会当年有意赋予总统一套“灵活”和“完整”的外国财产控制权，并没有把手段限定为冻结或征用。既然法律列举了调查、管制、禁止、转移、使无效等一长串不同手段，法院就不会把这些权力都缩减成单一的财产征用权。

因此，法院认定，至少对于国会自己明确称为“特权”的小额包裹免税待遇，IEEPA中的授权足以覆盖。这个结论并不当然意味着总统可以暂停所有贸易法律，因为许多贸易规则是对总统权力的限制，或者只是普通的税率规则，并没有被国会称为进口商可以享有的“特权”。

二、取消免税待遇是否等同于加征关税，是否侵犯国会的征税权

原告认为，从企业实际负担看，取消免税和加征关税没有本质区别。原来价值不超过800美元的包裹不缴关税，取消免税后就要缴纳关税，企业和消费者承担的成本都会增加。因此，即使总统在形式上没有公布一个新的税率，取消免税在经济效果上仍然相当于征税。既然最高法院已经裁定IEEPA不能授权总统自行加征关税，总统也不应通过“取消免税”的方式达到相同结果。

原告进一步提出宪法上的分权问题。征收关税和决定政府收入属于国会的核心权力。如果总统可以在国家紧急状态下暂停国会设立的免税制度，就可能实际上改写国会通过的关税法律。原告把这种做法类比为最高法院曾经否定的“单项否决权”：国会通过一部法律后，总统不能自行删除其中不喜欢的条款。原告还认为，如果IEEPA真的允许总统暂停任何联邦法上的贸易特权，而没有更清楚的边界，就可能构成国会把立法权过度授予总统，违反“不授权原则”。

政府强调，暂停小额包裹免税并没有创造任何新的关税，也没有改变《美国协调关税表》中的税率。取消免税后，800美元以下商品只是回到正常关税制度，适用国会已经制定或者依其他法律授权制定的税率。总统决定的是某批货物还能不能继续享受例外待遇，而不是这些货物应按多少税率征税。

政府还认为，国会可以在法律中规定：当总统确认出现国家紧急状态和异常、重大威胁时，可以暂停某项法定优惠。这属于国会事先设定政策和条件，再由总统判断条件是否出现并执行法律，不是总统自己制定法律。IEEPA还要求总统先宣布国家紧急状态，并要求采取的措施必须用于应对该项异常和重大威胁，因此并非毫无限制的授权。

法院把“取消免税”和“创设关税”作了严格的法律区分。法院承认，两者在商业效果上可能非常接近：企业都可能因此需要多缴钱。但法院认为，宪法和行政法上的判断不能只看经济效果，还要看总统到底改变了什么法律规则。

最高法院否定IEEPA关税的理由，是政府对IEEPA的解释会使总统获得自行决定关税税率、范围、期限和适用对象的无限权力。相比之下，取消小额包裹免税并没有修改税率。价值800美元以下的商品失去免税资格后，只是适用价值超过800美元的同类商品原本就应适用的税率。这些税率不是总统在IEEPA命令中创造的，而是国会制定或依据其他贸易法律授权形成的。法院因此认定，暂停免税待遇不是行使国会的“钱袋权”，也不是IEEPA所不允许的加征关税。

对于“单项否决权”的类比，法院也没有接受。最高法院当年否定单项否决权，是因为总统在一项法案已经成为法律后，可以自行取消其中的支出或税收条款，实际上是在修改国会通过的法律。本案则不同：国会通过IEEPA时，已经预先规定，总统在出现国家紧急状态后可以禁止行使某些权利和特权。总统暂停免税待遇，是在使用国会事先写进法律的执行权限，而不是在法律通过后自行发明一种删除权。

法院认为，本案更接近1892年的“Field v. Clark”判例。在该案中，国会允许总统在发现外国贸易待遇不公平时暂停部分商品的免税待遇，最高法院认定总统只是在确认法律规定的条件已经出现，并执行国会预先确定的政策，而不是自己立法。国际贸易法院认为，本案也属于这种情形：国会先在IEEPA中确定紧急状态下可以采取的措施，总统宣布紧急状态后，从法律列举的工具中选择暂停一项特权。因此，这是一种执行法律的裁量权，不是制定法律的权力。

不过，法院特意保留了一个问题。IEEPA要求总统采取的措施必须真正用于处理其所宣布的“异常和重大威胁”。本案双方没有充分争论取消全球小额包裹免税与相关紧急状态之间是否存在足够联系，所以法院没有对此作出判断。换言之，本判决确认总统在抽象意义上拥有这种法律工具，但没有全面审查此次全球性取消措施是否与所宣布的每一项紧急威胁具有充分、合理的对应关系。

三、进口商是否是在“行使”免税特权

原告指出，IEEPA授权总统取消或禁止的是“行使”某项权利或特权，而不是直接从法典中删除该项权利。原告认为，小额包裹免税不是进口商主动选择行使的一项权利，而是海关面对符合条件的低价值商品时必须适用的一项法定规则。进口商只是提交货物，是否免税由法律直接决定，因此不能说企业在主动“行使”某项特权。

政府认为，进口商完全是在主动利用这项制度。符合条件的企业可以选择使用专门的小额包裹申报程序，也可以按照普通的正式或非正式进口程序申报并缴纳关税。很多企业会专门调整仓储、拆单、发货和报关模式，以确保每个包裹符合800美元门槛，这本身就是对免税特权的主动使用。

法院认为事实对原告尤其不利。小额包裹制度设有专门且可选择的简化申报程序，进口商并非只能使用这一程序，也可以选择按普通方式进口并缴税。因此，符合条件的企业选择特别程序申请免税，在通常意义上就是“行使”一项特权。

底特律车轴公司自己的经营安排进一步证明了这一点。该公司在墨西哥华雷斯设立配送中心，将来自中国的汽车零部件在那里重新包装，再把每笔不超过800美元的订单分别寄给美国消费者。公司在起诉材料中也承认，这样设计业务是为了“利用”小额包裹免税制度。法院认为，一家公司不能一方面专门围绕某项优惠设计供应链，另一方面又主张自己从未“行使”这项优惠。总统命令虽然没有从《关税法》中删除第321条，但使进口商在相关期间无法继续使用这一特权，属于IEEPA所说的“禁止或使行使特权无效”。

四、涉案货物是否属于“外国拥有利益的财产”

原告主张， IEEPA的权力只适用于外国国家或外国国民对其“拥有利益”的财产。原告还表示，它进口的商品已经由美国公司购买，即使商品来自中国并经墨西哥发货，外国政府和外国企业也不再对这些商品享有所有权。因此，IEEPA不能适用于这些货物。原告还试图把法律中的“外国利益”解释为外国所有权。

政府认为，IEEPA所说的是外国对财产具有“任何利益”，并没有要求外国必须拥有货物。商品在外国生产、销售、储存、包装和出口，本身就可能涉及外国企业和外国经济利益。把“利益”缩小为所有权，会在法律中加入一个不存在的条件。

法院首先指出，原告主要是在脚注中“保留”了这个论点，没有在书面意见中充分展开。法院通常不会替当事人完善一个只被顺带提到的法律主张，因此这一问题并没有得到像其他争议那样完整的审理。

即便如此，法院仍表示原告的解释不能成立。IEEPA使用的是“任何利益”，而不是“所有权”。外国企业或者外国国家即使不再拥有货物，也可能在生产、出口、运输和交易中具有经济利益。涉案商品来自中国并经墨西哥进入美国，至少会涉及这些国家及其国民的利益。法院因此认为，不能仅以货物已经由美国公司购买为由，认定IEEPA的外国利益条件完全不成立。

五、商务部、财政部和海关的执行行为能否依《行政程序法》撤销

原告认为，即使总统本人通常不属于《行政程序法》所称的“行政机关”，负责具体落实命令的商务部、财政部和美国海关仍然属于行政机关。它们在取消免税待遇时，没有充分考虑企业长期依赖这一制度形成的经营安排，也没有认真评估消费者成本、供应链冲击和其他较温和的替代方案。因此，这些执行行为属于武断和反复无常的行政行为，应当由法院撤销。

政府认为，有关部门没有独立选择是否取消免税，也没有权力修改总统命令。总统已经明确要求小额包裹免税不再适用于相关货物，行政机关只是调整报关和征税程序，把总统决定落实到海关操作中。这些行为属于没有独立裁量的机械执行，不能通过起诉行政机关的方式，间接把总统决定转化为《行政程序法》案件。

法院支持政府。根据最高法院在“Franklin v. Massachusetts”一案中的判例，除非国会明确规定，否则总统本人的决定不受《行政程序法》审查。法院进一步认为，当行政机关只是执行一个合法的总统指令，而且没有独立裁量权时，其行为实际上只是总统决定的延伸，同样不能作为独立的行政决定接受“是否武断和反复无常”的审查。

法院强调，这并不意味着总统命令完全不受司法审查。法院仍然可以审查总统是否违反宪法，或者是否超出国会授予的法定权限。本案实际上也进行了这种审查，并认定IEEPA授权总统暂停免税待遇。但原告不能在这一问题上败诉后，再把同一决定包装成商务部、财政部或海关的独立政策选择，要求法院按《行政程序法》重新审查。

法院认为，相关行政机关没有权力拒绝总统命令，也没有被授权在取消、部分取消或者维持免税待遇之间作出选择。如果机关在总统作出合法而且具有约束力的指示后仍拒绝执行，反而可能构成行政违法。因为行政机关在这里没有实际裁量，就谈不上没有合理解释裁量过程，也谈不上没有考虑替代方案。法院因此驳回了原告关于《行政程序法》的主张。

六、最高法院已经否定的IEEPA关税及退税请求如何处理

除了挑战小额包裹免税的取消，原告还主张，总统依据IEEPA加征的关税本身违法，并要求政府停止征收、返还已经缴纳的IEEPA关税。原告的依据是最高法院已经明确裁定，IEEPA并未授权总统加征关税。

政府曾请求法院就这一项主张作出有利于政府的简易判决。不过，最高法院在本案审理期间已经明确否定政府关于IEEPA关税权的解释。政府随后也停止实施相关IEEPA关税，但对于已经征收的税款如何处理、哪些进口记录应当重新清算以及法院有多大权限统一命令海关退款，仍然存在程序争议。

国际贸易法院拒绝就这一项请求判政府胜诉，因为那将直接违背最高法院已经作出的裁决。法院重申，IEEPA不能作为总统创设关税的法律依据。但法院也没有在本判决中立即对底特律车轴公司的全部退款请求作出最终判决，而是暂缓处理这一项诉求。

总体而言，这一判决为美国政府提供了一条比援引IEEPA直接加征关税更窄、但法律基础更稳固的路径。总统不能利用IEEPA自己决定新的关税税率，却可以在国家紧急状态下暂停国会明确称为“特权”的小额包裹免税待遇。

小额包裹免税过去给Temu、Shein等中国跨境电商平台提供了两重优势，即800美元以下商品免缴普通关税及部分对华加征关税，同时享受极为简化的申报和通关程序。 两者结合，使平台可以把大量商品和库存留在中国，等美国消费者下单后再单件直发，不必提前进口、缴税和承担美国库存风险。

取消小额免税后，增加的除了关税，更重要的还有清关和合规的固定成本。原来通过简易程序入境的商品现在需要按正常进口程序处理商品分类、原产地、完税价格等信息，并承担查验、产品安全、知识产权和强迫劳动审查等风险。CBP在2026年6月进一步停止Entry Type 86等便利渠道。因此，即使商品本身关税不高，几美元的商品也可能因为报关、物流和数据申报成本而失去经济性。

这意味着受冲击最大的可能是低价长尾商品。50美元商品增加几美元成本尚可消化，但3美元饰品或日用品的固定清关成本可能已经超过利润。平台因此可能减少超低价商品、提高包邮门槛、合并发货并削减补贴。对消费者来说，可能不一定出现相关商品普遍涨价，但诸如“一美元商品”之类的东西一定会减少，同时也会出现库存量（SKU）缩减和部分长尾商品退出美国市场。

美国本地仓可以缓解这一问题，但不能规避关税。中国原产商品即使提前批量运进美国仓，进口时仍然需要缴税。本底仓的真正优势是把成千上万个单件包裹变成批量进口，集中报关和缴税，从而摊薄单件清关成本，并缩短美国境内配送时间。但本地仓模式的代价，是平台和商家必须提前预测美国消费者会购买什么，并在商品售出之前承担关税、国际运输、仓储和库存资金。卖不出去的商品还会产生降价促销、退货和库存报废损失。因此，小额免税取消实际上把跨境电商的风险节点向前移动了。过去是消费者下单后，平台才安排生产或发货；现在则需要在消费者下单前，就决定哪些商品值得批量进口到美国。平台可以保住配送速度，却很难同时保住原有的无限商品选择、极低库存和超低价格。

这一变化对Temu和Shein的影响又不完全相同。Temu的核心更接近一个覆盖大量品类的跨境市场平台，可以推动“local-to-local”模式，让拥有美国库存的商家直接向美国消费者销售，也可以要求中国商家先把畅销商品批量运入美国仓。Temu在2025年5月已经宣布，其美国站订单改由本地商家处理和从美国境内履约。不过，“本地商家”或者“美国发货”并不等于商品在美国生产，其中相当一部分仍可能是由中国商家批量进口、提前存放在美国的中国商品。

这种调整可以帮助Temu继续经营美国市场，但会改变其原有优势。Temu过去可以把中国庞大的商品供给几乎无缝地展示给美国消费者，不必为每个SKU提前准备美国库存；转向本地履约后，平台必须减少长尾商品，把流量更多分配给已经在美国备货、周转率较高的产品，并依赖商家具备进口、仓储和合规能力。Temu会因此变得更像Amazon或Walmart Marketplace，而不再是一个完全依靠中国供应链单件直邮的超低价平台。它仍然拥有供应商网络、流量算法和议价能力，但与美国本土平台之间的价格差距会缩小，广告补贴和获客成本也更难长期维持。政策变化后，Temu在美国的日活跃用户在2025年5月较3月下降48%，同时削减美国广告投放并调整履约模式，已经显示出这种冲击。

Shein面临的问题更深入，因为小额免税不仅影响其物流成本，也会影响其“小单快反”模式。Shein的优势之一，是先要求中国供应商以极小批量生产新款，根据消费者点击和购买数据判断哪些款式受欢迎，再迅速追加订单。小额免税允许Shein在消费者下单后才从中国发货，从而把美国库存和过季风险降到最低。如果改为提前批量进口到美国仓，Shein就必须在真实需求完全显现之前决定备货数量。对于生命周期很短的时尚商品而言，一旦判断错误，节省下来的物流成本很容易被折价销售和库存损失抵消。

因此，Shein更可能采取混合模式：把销量稳定的基础款和已经验证的畅销款批量运入美国仓，以保证配送速度；对于新品和长尾款式，仍然从中国直发，但缴纳关税并把一部分成本转嫁给消费者或者供应商。这样可以保留部分“小单测试、快速返单”的能力，却不可能完全复制过去的成本结构。最新情况也说明，简单把仓库或部分生产转移到越南并不能解决问题，因为美国已经对所有国家暂停小额免税，第三国直邮同样不再自动免税。Shein此前试图扩大越南仓储和生产，但到2026年已经明显缩减相关布局，重新加强对广东供应链的投入；其2026年第一季度美国收入据披露下降14%。

关税和清关成本最终如何分配，也会决定平台受到多大冲击。如果平台为了维持低价而承担成本，其利润和营销预算就会受到挤压；如果要求商家承担，利润较薄、没有美国仓储能力的小商家可能退出；如果全部转嫁给消费者，平台的价格优势和订单量就会下降。所谓由平台承担清关成本，并不意味着成本消失，而只是平台暂时不在结账页面单独向消费者收取。长期来看，这笔费用仍会通过商品价格、佣金、仓储费、广告费或者商家结算价格在平台生态内部重新分配。

这一变化还可能加速平台和商家的分化。具备资金、销量预测、美国仓储和报关能力的大型商家可以通过批量进口摊薄成本，反而可能获得更大的市场份额；依赖单件直邮的小型中国卖家和独立站受到的冲击更大。平台也会更严格地筛选商家和商品，要求提供准确的原产地、海关编码和供应链材料，并减少容易引发知识产权、产品安全或强迫劳动审查的商品。这意味着小额免税取消不仅改变价格和物流，也可能使Temu、Shein从追求无限供给和快速上新的平台，逐渐转向商品数量更有限、商家更集中、合规管理更严格的传统进口零售模式。

从竞争格局看，Amazon、Walmart以及美国传统零售商也需要为中国商品缴纳关税，因此小额免税取消不会使它们突然获得完全免税的优势。但这些企业原本就以批量进口、美国仓储和完整报关体系为主，新增的制度转换成本相对较小。Temu和Shein则必须重新建设本地库存、清关、退货和商家管理体系。因此，政策的主要作用不是消除中国供应链的成本优势，而是缩小中国平台通过单件直邮获得的制度性优势。中国制造在价格、速度和供应商密度上的竞争力仍然存在，但平台需要以更传统、更重资产的方式把这种优势带入美国市场。

从长期看，小额免税恢复的可能性已经非常低。2025年7月通过的《One Big Beautiful Bill Act》第70531条已经规定，自2027年7月1日起从法律层面删除商业小额包裹免税待遇。在此之前，总统通过行政命令暂停免税；2026年6月，CBP又依据《关税法》第321条自身的监管授权发布规则，明确表示，即使有关行政命令后来被撤销或者失效，CBP的独立暂停措施仍将继续有效，直至国会的永久废除条款生效。

这意味着，即使底特律车轴公司在上诉中推翻本案判决，也不一定能直接恢复小额免税。原告还需要挑战CBP依据《关税法》发布的独立暂停规则，或者迫使政府主动撤销该规则；而从2027年7月1日起，国会的法定废除又会切断未来恢复的法律基础。上诉因此仍然重要，但其商业意义将更多集中在2025年至2027年过渡期内已经缴纳的税款能否退还，以及法院是否愿意限制总统利用IEEPA暂停其他法定“特权”，而不是让Temu和Shein永久回到原来的经营模式。对于这些平台而言，能否在失去这项制度优势后，通过美国仓储、批量进口、商家本地化和更高利润率的商品，重新建立一套仍然具有竞争力的美国业务模式，无疑是关键。

取消小额免税，是美国国内一个罕见的跨党派联盟共同推动搞成的项目，也是非常经典的美国式游说打击外国竞争对手的例子。美国纺织制造业是这项政策最早、最持续的产业推动者，国会两党的对华强硬派负责把它政治化，劳工组织、芬太尼受害者和执法团体则为其提供了公共安全理由，传统零售商后来加入，强调竞争公平。直到特朗普及其贸易团队最终从政策和法律层面将这项政策完整落地。在小额免税政策问题上，美国存在五种不同的利益集团和诉求：制造业要减少低价竞争，工会要保护就业，传统零售商要消除制度差异，执法机构要获得更多进口数据，对华强硬派要打击中国平台，而特朗普政府希望增加关税收入游说集团成功把这五组利益捆绑在了一起，最终促成了政策的出台。

如果一定要找一个在这件事情上最重要、最有组织的产业力量，那一定是美国纺织产业，特别是National Council of Textile Organizations，简称NCTO。

美国传统服装进口商通常以集装箱方式批量进口，需要缴纳普通关税以及部分对华加征关税；Shein、Temu却可以把同样的服装拆成价值800美元以下的包裹，从中国直接寄给消费者，不缴关税并使用简化报关程序。对美国纺织企业而言，这不只是中国生产成本低，而是两套进口制度之间存在明显差别。

从2023年起，NCTO不断把美国纺织厂关闭、就业流失和Shein、Temu的小包裹模式联系起来，公开要求全面关闭小额免税。它不仅发布报告和声明，还参与组织了“关闭小额免税漏洞联盟”。该联盟的成员包括NCTO、Coalition for a Prosperous America、Alliance for American Manufacturing、New Balance、美国钢铁工人联合会、AFL-CIO、Workers United，以及自行车、餐具、服装和其他美国制造商。该联盟公布的成员名单显示，这是一个美国制造业、工会、贸易保护主义组织聚合而成的产业联盟。

NCTO在游说中发挥了类似枢纽的作用，把原本比较狭窄的纺织产业诉求，和芬太尼、强迫劳动、假冒产品、消费者安全和国家安全联系起来，把这个本质上是传统行业保护的行动，描绘成了一项同时保护工人、消费者和公共安全的政策举措。

传统美国零售商也是重要受益者和支持者。它们的不满在于，自己从中国采购商品、批量进口到美国仓库时，需要承担关税、报关、产品安全审查和库存成本，而境外平台可以等消费者下单后，再以单个免税包裹直邮。这使Shein、Temu和部分Amazon第三方卖家拥有传统零售商无法获得的制度优势。

代表大型零售商的Retail Industry Leaders Association公开支持结束小额免税，认为海外卖家可以利用这套制度绕开美国零售商必须遵守的关税、强迫劳动、产品安全和环保要求。RILA对2025年国会立法的说明明确支持永久废除商业小额免税。Gap也公开欢迎特朗普政府的全球取消措施，称其有助于让所有零售商在相同条件下竞争。美国商务部汇总的产业表态中，还包括大量纺织厂、服装企业和美国制造商。

推动取消小额免税，尽管是在共和党主政的国会和政府期间正式出台，但民主党内和工会、纺织业和公平贸易议题关系较密切的议员，很早就是主要推动者。

最具代表性的是时任众议院筹款委员会贸易小组资深民主党议员Earl Blumenauer。他提出《进口安全与公平法》，主张至少先取消包括中国在内的非市场经济体享受小额免税的资格，并增加报关信息要求。Rosa DeLauro、Tom Suozzi等民主党议员也持续推动行政部门采取行动。2024年9月，126名众议院民主党议员联名要求拜登使用行政权力关闭或者大幅限制这一“漏洞”。

参议院方面，Ron Wyden、Sherrod Brown、Bob Casey等民主党人与Susan Collins、Cynthia Lummis等共和党人共同提出《FIGHTING for America Act》。该法案虽然没有立即彻底废除小额免税，但拟将纺织品、服装、鞋类和受到贸易救济措施约束的商品排除出去，并增加申报、处罚和海关收费。参议院财政委员会公布的材料显示，民主党议员主要使用三种理由：保护工人和制造业、阻止芬太尼、阻止强迫劳动产品。

共和党推动取消小额免税的重点，是中国“利用漏洞规避关税”、冲击美国制造业、扩大贸易逆差并削弱边境安全。

众议员Neal Dunn、Dan Bishop等人和纺织产业联系密切的共和党议员，持续要求将中国商品完全排除在小额免税之外。Bishop在国会发言时直接把美国纺织厂关闭与Temu、Shein联系起来，说两家公司利用小额免税向美国市场倾销低价商品。

更加关键的是众议院“美中战略竞争特别委员会”。2023年，时任共和党主席Mike Gallagher和民主党首席议员Raja Krishnamoorthi联合调查Shein和Temu，并发布《快时尚与维吾尔人种族灭绝》报告。报告把小额免税与《维吾尔强迫劳动预防法》执法漏洞直接联系起来，认为大量小包裹缺少充分供应链信息，难以进行强迫劳动审查，硬生生把一个原本偏技术性的海关问题，打造成了意识形态和对华竞争议程。这一步非常重要，此后为小额免税辩护很容易被描述成替中国平台、强迫劳动商品或者关税规避行为辩护，政策讨论的政治空间迅速缩小。

芬太尼议题在推动这项政策出台过程中是一个催化剂。“关闭小额免税漏洞联盟”有意吸收了Families Against Fentanyl、Shatterproof、Voices for Awareness、National Association of Police Organizations、International Association of Chiefs of Police、National Sheriffs’ Association等团体。这些组织把小额包裹描述为芬太尼、前体化学品、压片机和其他违禁品进入美国的渠道。联盟成立时的公开说明明确把制造业、工会、执法机构和芬太尼受害者家庭结合在一起。

这个叙事的政治效果很强，因为它把取消免税从提高消费者购物成本转化成堵住毒品进入美国的漏洞。特朗普后来援引IEEPA采取行动时，也正是以中国、墨西哥和加拿大未能有效阻止芬太尼及其前体流入美国为紧急状态依据。其实，小额包裹到底占芬太尼成品走私的多大比例，政策讨论中一直存在争议。大量芬太尼成品也通过美墨边境车辆等方式进入美国。但在政治上，只要小包裹确实可能被用于运输前体、设备或其他违禁品，芬太尼叙事就足以为更严格的检查和取消免税提供强大支持。

在这些强大的政治力量的推动下，2024年9月，拜登政府正式宣布改革，拟取消受到301、201和232措施约束商品的小额免税资格，同时要求申报十位海关编码和实际享受免税的人。拜登政府还专门要求国会将纺织品和服装排除在小额免税之外。拜登政府的这个方案和NCTO和国会两党法案的要求高度重合。

特朗普政府的不同之处，在于速度更快、范围更大。特朗普先以芬太尼紧急状态为由，取消中国和香港商品的小额免税；随后又把这项措施纳入其全球关税和贸易逆差政策。白宫贸易顾问Peter Navarro是政府内部最鲜明的公开推动者之一。他把小额免税同时描述为毒品漏洞、关税漏洞和财政收入漏洞，并宣称取消后每年最多可增加100亿美元的关税收入。

2025年的《One Big Beautiful Bill Act》最终规定，自2027年7月1日起永久删除商业小额包裹免税的法律基础。该综合法案本身主要由共和党推动通过，但其中的小额免税条款并不是突然出现的共和党政策，而是吸收了此前数年跨党派提案的结果。特朗普随后又通过行政命令，把全球取消时间提前到2025年8月29日。

当然，对这项政策，美国国内也不是没有反对力量。反对方主要是国际快递公司、跨境电商、部分美国中小企业、自由贸易组织和消费者利益团体。FedEx、UPS和DHL所代表的快递行业会失去大量跨境小包裹业务，并承担代收关税和提交报关资料的成本。Express Association of America曾强调，小额免税尤其有利于低收入消费者。该协会公布的研究认为，取消制度的负担会不成比例地落在低收入地区。National Foreign Trade Council及一批科技、物流和商业组织也主张加强数据申报和执法，而不是完全废除。他们认为取消免税会推高价格、伤害美国小企业并使CBP更加不堪重负。但遗憾的是，在这个问题上，反对的声量和说服力，远远弱于支持和鼓动的力量。

与此同时，在全球另一个主要的消费市场欧洲，欧盟也在逐步终结跨境电商小包裹的制度优惠，2021年取消了22欧元以下商品的增值税豁免；自2026年7月起，又对150欧元以下进口包裹按其中不同商品类别分别征收3欧元临时关税，并将另行收取海关处理费。预计2028年前后，150欧元免关税门槛将被彻底取消，所有进口商品从第一欧元起按正常税率缴纳关税。平台和境外卖家还将被视为进口商，负责申报、缴税和商品信息真实性，而不再把清关责任留给消费者。英国也已经决定取消135英镑以下商品的关税优惠，整体方向和欧盟相同，只是实施时间晚一些。

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