吴华：学前教育“公进民退”不可取——对《教育发展“十五五”规划》第12条合理性的质疑

2026年6月22日，国务院发布《教育发展“十五五”规划》，其中第12条“推进学前教育优质普惠发展”，明确要求“大力发展公办幼儿园，提高公办幼儿园学位占比”，延续了2019年以来的“公进民退”政策导向，其合法性与合理性都严重存疑。

一、 学前教育当前的现状

据教育部《2024年全国教育事业发展统计公报》，2024年，“全国共有幼儿园25.33万所，其中普惠性幼儿园22.10万所，占全国幼儿园的87.26%。全国共有学前教育在园幼儿3583.99万人。普惠性幼儿园在园幼儿3283.19万人，占全国在园幼儿的91.61%。”与曾经的最高值（幼儿园，2021,294832；在园儿童，2020，48182634）比较，分别是幼儿园减少了14.10%，在园儿童减少了25.62%，可见学前教育供不应求的问题已经基本解决。与此同期，每年新生人口从2016年的1786万一路下降至2025年的792万，减少994万，降幅超过一半（55.65%）。并且，根据多个人口预测报告，今后五年，到2030年，也就是“十五五”末，新生人口会进一步下降至700万左右；今后十年，到2035年，新生人口大概率会下降至600万左右。在这个基本确定的人口变动趋势下，现有园所的学前教育供给能力已经大幅过剩30%到50%以上，即便民办园在各种错误政策的合力围剿下都死绝了，现有的公办园也基本能保障现在乃至2035年的学前教育需要，除非政府预测“十五五”期间年新生人口将重新回到800万以上，同时要全部消灭民办园，否则，在“十五五”期间“大力发展公办幼儿园”的政策就很难得到合理的说明。

二、 学前教育“比例管制”政策不具有合法性

2018年以后，政府在学前教育和义务教育中对民办教育实施了控制民办学校在校生占比的“比例管制”政策：在学前教育中，要求民办园在园儿童应低于同期全国在园儿童总数的50%；在义务教育中，要求民办学校在校生低于同期全国义务教育在校生总量的5%，同时强调“原则上不得审批设立新的民办义务教育学校”（厅字【2021】15号文第二条）。毫无疑问，2020年以后的民办园在园儿童、2021年以后的民办义务教育学校在校生的持续、大幅减少，“比例管制”政策发挥了关键作用。

我在前几年多次发文质疑政府在义务教育阶段制定限制和打压民办教育政策的合法性，并多次公开呼吁全国人大对相关政策进行合法性审查和对民办教育促进法的实施情况开展执法检查，可惜均未获适当反馈。今天，面对政府变本加厉歧视民办学前教育的政策主张，有必要对学前教育“比例管制”政策的合法性问题进行更深入的剖析。

学前教育的“比例管制”政策与义务教育的“比例管制”政策相比有一个显著的差异：在义务教育中，不但对民办学校在校生实施“5%比例管制”，而且还规定“原则上不得审批设立新的民办义务教育学校”，但是在学前教育中，虽然也规定了“50%的比例管制”，但并没有像义务教育一样，同时还规定“原则上不得审批设立新的民办幼儿园”，这个区别虽然使得学前教育的“比例管制”政策的合法性问题更加隐蔽，但并没有改变“比例管制”政策不具有合法性的本质属性。

根据我国《立法法》和 “国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导性意见”（国办发〔2018〕115号）的明确规定，政府规范性文件出台之前都要进行严格的合法性审查，后者更是明确要求“凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。”

那么，对政府规范性文件进行合法性审查有哪些具体要求呢？前述文件规定，“严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。”

文件指出，“全面推行规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。”（引自国办发〔2018〕115号）

按说，经过如此严格的合法性审查程序，政府出台的规范性文件的所有内容的合法性都是有保障的。但是实际情况并非如此，以下仅举几例：

其一，2020年，全国几乎所有省份都出台限制义务教育阶段民办学校跨县域招生政策，但《民办教育促进法实施条例》的修订要在2021年才完成和发布，在此之前，民办学校自主确定招生范围是合法的，政府实施“锁区招生”是违法行政；

其二，2021年7月24日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，其中第13条相关内容规定“现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”，与《民办教育促进法》第十九条“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”的规定明显冲突，不具有合法性；

其三，2021年5月16日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于规范民办义务教育发展的意见》，其中第二条相关内容规定“原则上不得审批设立新的民办义务教育学校”，侵犯公民办学权，不具有合法性；

类似案例还有很多。这个事实说明，在政府出台的规范性文件中包含不合法的规定并非不可能，甚至也不是绝无仅有，所以，我们对政府在学前教育中对民办园在园儿童实施“比例管制”政策的合法性提出质疑，至少在逻辑上是合理的，同时，也是践行《宪法》第四十一条的规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。

对于公众而言，判断政府规范性文件的相关规定是否具有合法性，并不是一件简单的事情，特别是，当你预判政府会质问你有什么具体的法律依据时，你通常都会知难而退。否则我们的专业审查机构的存在价值就会大打折扣。但是，只要我们理解了合法性审查的底层逻辑，普通人就都可以做出相当准确的判断，这个底层逻辑就是“权利平等保障原则”。

在现实的社会生活中，如果你质疑政府发布的规范性文件的相关规定存在合法性问题，但却无法给出具体的法律依据，不要紧，我们可以换一种思路，就是观察一下你的周围，是否存在特权群体，如果有，那么对他们的优待或者对你的歧视性规定就很有可能是不合法的，这个观察和判断的依据就是《中华人民共和国宪法》第五条“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”、第三十三条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这就是现代法治社会的观念基石“权利平等保障原则”。

现在，我们可以逻辑严密的阐明为什么“政府在学前教育中对民办园在园儿童实施“比例管制”政策不具有合法性”的判断。首先，家长（儿童）选择民办园还是选择公办园是家长（儿童）的权利；其次，在政府实施“比例管制”政策之前，无论家长（儿童）最终选择公办还是民办，虽然会受到家长支付能力、入园便利程度、公办园和民办园的质量相对位置以及多种因素的综合影响，但家长在公办园和民办园之间选择的教育选择权不受政府强制性影响；但是，在政府实施“比例管制”政策之后，民办园的供给被政府强制性改变，这种改变侵犯了选择民办园家长（儿童）的权利，政府这种对家长（儿童）权利的限制没有法律依据，不具有合法性。

也许有人会问，你怎么知道“比例管制”没有法律依据？因为任何针对某种办学体制的“比例管制”，政策，都是与《宪法》第五条、第三十三条的相关规定是直接冲突的，而《宪法》第五条第三款明确规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”以及《立法法》第九十八条更加具体的规定“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”因此，“比例管制”政策是不可能有法律依据的。这当然也意味着，理论上，只要民办园对当地教育行政部门实施“比例管制”政策对民办园产生的具体侵权行为提起行政诉讼，政府必败无疑，并且，由于《行政诉讼法》第三十四条的规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”（举证责任倒置准则），这样，原来令你头疼的举证责任主要就由政府来承担了。

我们不禁要问，政府的规范性文件，为什么经过看似没有遗漏的合法性审查，仍然会有不合法的规定堂而皇之的出台？更诡异的是，面对如此明显的违法规定，全国学术界和“两会”代表通常都在装聋作哑，而作为直接受害人的民办学校绝大部分也都噤若寒蝉，这是为什么？遗憾的是，深入分析发生这种反常现象的原因受到当前言论环境的制约，并且存在巨大的政治风险，只能点到为止。

对于普通大众而言，由于长期过度强调国家本位，公民权利意识严重模糊，普遍缺乏关于法治社会的政府必须依法行政的清晰而坚定的信念，既不了解自己有哪些权利，更不敢想象公民权利有对抗政府权力的超越性，形成了普遍的“民不与官斗”的社会文化心理，在公民合法权利受到侵犯的大多数情境中，不是积极维权，而是默认奥威尔的“动物平等戒律”：所有动物都是平等的，但有些动物比其他动物更平等。（All animals are equal, but sone animals are more equal than others. ）严重削弱了依法治国的文化认同。

三、 学前教育“公进民退”不具有合理性

学前教育的“公进民退”政策虽然不像“比例管制”政策一样存在明显的合法性问题，但它的合理性同样经不起常识和公序良俗的质疑和检验。

根据《2023中国教育经费统计年鉴》发布的数据，2022年，全国学前教育经费总投入5138.25亿元，其中民办园经费总投入1673.03亿元，公办园经费总投入3465.22亿元；另据《2022年全国教育事业发展统计公报》，2022年，全国学前教育在园儿童4627.55万人，其中民办园在园儿童2126.78万人，公办园在园儿童2500.77万人；由此可以测算出，2022年，公办园生均经费13857元，民办园生均经费7866元。也就是说，在全国水平上，为社会提供质量相当的学前教育服务，民办园的办学成本比公办园少5991元，或者说，公办园的办学成本是民办园的1.76倍。根据上述同样的数据来源，2022年，政府在学前教育的财政性教育经费总投入2982.18亿元，其中，民办园获得192.43亿元，公办园获得2789.75亿元；由此可以测算出，公办园在园儿童生均财政性经费11156元，民办园在园儿童生均财政性经费905元，仅为公办园的8%。也就是说，通过公共财政要获得一个单位的学前教育服务，公办园的代价是民办园的12倍以上！在我们感叹民办园近乎逆天的公共财政经费利用效率的同时，不得不发出愤怒的呐喊：这个世道太不公平了！其他年份的情况也是大同小异，欢迎质疑和检验上述数据来源的真实性与计算结果的准确性。

于是，在我们面前展现的是这样一幅荒谬而诡异的图景：一方面，是公共财政对学前教育的投入严重不足，另一方面，是政府宁可花十倍以上的公共财政代价去获得民办园只需要不到公办园60%的办学成本就可获得的同样的学前教育学位供给，那么，对此的合理解释就是，除非这其中存在不可言说的利益交换，否则，任何一个心智正常的决策者都不会如此挥霍纳税人的钱财和浪费社会财富。我们也因此可以得出结论：当前学前教育发展中优化资源配置最紧迫的问题绝不是如何“扩大公办园学位占比”，而是如何增加公共财政对民办园的投入。

毫无疑问，只要对民办学前教育的财政歧视继续存在，学前教育的教育公平不但不可能实现，而且存在愈行愈远的危险；只要对民办教育的财政歧视继续存在，立德树人的根本任务就不可能完成，因为在一个一部分人可以公然歧视和剥夺另一部分人合法权利的社会，弘扬社会主义核心价值观必然沦为大家都心照不宣的忽悠，我们的学校还如何能够言行一致地开展立德树人的教育工作？在一个政府公然对歧视性的制度安排熟视无睹，甚至为其涂脂抹粉的社会，“公进民退”必然造成严重的社会撕裂，并损害社会的公序良俗。

因此，在公共财政对民办教育的体制性歧视没有得到根本性改善之前，教育领域任何阶段鼓吹“公进民退”都是对《宪法》第五条的公然挑衅，因而也不可能具有合理性。

四、 学前教育的公平与效率

也许有人会说，扩大公办园学位占比，可以减轻老百姓的教育负担。这个看似合理的逻辑其实并不成立。首先，从公共财政的源泉分析，任何公共财政都源于对老百姓财富的切割，最终都将转化为老百姓的负担。因此，任何对公共财政的低效率使用，都必然加大老百姓的负担。其次，扩大公办园学位占比，对于那些从民办园转入公办园的家庭而言，确实起到了减轻负担的作用。但是，这种对一部份人的负担减轻却是以剥夺另一部分人的合法权利为代价，因而，这种制度安排本身就不具有正当性。为了说明这个道理，我们不妨设想下面的情形：你的孩子到了接受学前教育的年龄，你可以选择公办园，也可以选择民办园。这时，你面临两种不同的公共财政分配方案：方案一，就是我们目前的教育财政体制，公办园获得的公共财政资金是民办园的十倍以上，如果你运气好，选中了公办园，自然是满心欢喜，但如果你运气不好，不幸选中了民办园，你所获得的生均公共财政资金只有公办园的十分之一，甚至更少，这个时候，你还笑得出来吗？方案二，无论公办园还是民办园，每个在园儿童都可以获得同等的公共财政资助。请注意，下面的条件约束是理解上述虚构情境的关键：如果你选中公办园与选中民办园的概率相同，都是50%，你会觉得哪种公共财政分配方案更合理？答案应该是不言而喻的，就是方案二。为什么？因为对人类决策行为的研究表明，在面临未来的不确定性时，风险规避是人类普遍的优势行为模式。在社会伦理的解释维度上，这就意味着，当人们超越自我利益的狭隘立场时，一定会认为公共财政分配的第二种方案更加合理也更加公平。现在我们可以对所有支持扩大公办园学位占比的利益相关者发出灵魂拷问：通过剥夺民办园在园儿童平等权利来扩大公办园的学位占比，它的正当性在哪里？我在2021年的一篇文章中发出过同样的质疑：为什么你的普惠要比我的普惠更普惠？请在《宪法》第五条的注视下给出一个正当的理由。

如果政府给每个适龄儿童提供公办园同等的公共财政资金使用额度，这个额度在2022年是11156元，那么，你选择公办园，保持情况不变，但是你选择民办园，则你在获得同等品质的学前教育服务的同时，你每个月还有超过300元的收入，全年你不但不用缴一分钱学费（保育费），反而还可获得3290元的财政津贴。这个变化对于那些民办园在园儿童家庭确实是获得实实在在的好处。

不过，现在我们碰到一个新的问题。按照前述2022年的统计数据，如果当年公共财政总投入保持2982.18亿元不变，那么，分配到每个儿童的等额使用额度就要降到6444元，而不是原来用于公办园的11156元，于是，按照当年的实际办学成本，你选择民办园，家庭的全年学费（保育费）总支出就从6495元下降到956元，减少支出5539元；而你选择公办园，则家庭的全年学费（保育费）总支出就从2700元增加到7412元，增加支出4712元。也就是说，2022年，当公共财政按照在园儿童平等分配时，民办园在园儿童家庭的教育负担是大幅下降，但与此同时，公办园在园儿童家庭的教育负担却大幅增长，这种变化合理吗？符合教育公平的要求吗？这是一个需要专门讨论的问题，但只要我们理解了教育公平的本质，分析这个问题并不困难。

公平是教育高扬的旗帜。我国政府在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》第二条第四款对教育公平作了迄今为止最完整的公共政策阐述：“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”但是，仔细阅读该段表述中的关键内容“教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利”，我们会产生一个困惑：你家的孩子和我家的孩子都在接受学前教育，但你家孩子所在的幼儿园和我家孩子所在的幼儿园在办学条件上存在显著差距，两园处于教育公平状态吗？答案显然是否定的，因为两园儿童依法享有的受教育权利并没有受到平等保障；变换一下情境，虽然前述两园之间办学条件差距依然显著，但教育质量却大体相当，这种情况下，两园之间处于教育公平状态吗？答案依然是否定的，因为教育质量相当并不能掩盖权利保障的差距。现在再调整一下视角：如果两个孩子所在的两所幼儿园办学条件相当，但教育质量却有显著差距，这种情况下，两校之间处于教育公平状态吗？答案是肯定的，因为权利保障的美好愿望限于且只限于公共教育资源覆盖的边界，学校的教育质量差距虽然受到办学条件的影响，但并不能将其完全归因于办学条件的影响。现在真正的认知挑战来了：如果两所幼儿园分属公办和民办，前面的分析还能成立吗？答案是同样成立。因为判断任何学校之间是否处于教育公平状态的判据，既不是两校之间的教育质量是否相当，也不是两校之间的办学条件是否相仿，其唯一的判据只在于政府是否按学生人数分配相同的公共教育资源。在现实这个判据的使用会复杂一些，但其底层逻辑不会改变。

回到前面的问题，2022年，选择公办园的家长，应该为教育公平承担7412元的学前教育家庭负担吗？答案是肯定的。在这个变革中，虽然半数以上的在园儿童的家长大幅增加了家庭教育负担，但这是天经地义的。对于那些试图以“多数人的学前教育负担加重”这个事实来质疑这场变革正当性与合理性的利益群体，我们只需要义正词严的反问：你凭什么要多吃多占？

这种将公共财政资源按在园儿童人数等额分配的制度设计和制度实践叫做“学前教育凭证制度”，中国香港和世界上多个国家和地区正在实践。“教育凭证制度”的最初设计者是美国经济学家弗里德曼，其设计本意是借助竞争机制以提高公办学校的办学效率，国内外对此展开的讨论也大多着眼于这一制度设计内在包含的效率机制。但是，弗里德曼千虑一失，竟然没有发现“教育凭证制度”一个更加重要的作用：公共教育资源的平等配置。与人们津津乐道的效率机制相比，“教育凭证制度”最重要的功能是揭示了保障教育公平最有效的现实路径：公共教育资源按学生人数的无偏分配。

前述《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》指出“教育公平的主要责任在政府”，很多人对此很感动，因为按我们的经验，政府是从来不认错的，他什么时候转性了？但是，结合政府目前在学前教育中的一系列骚操作，我们不得不感叹，政府嘴巴上认错并不难，难的是真心实意地认错，更难的是他知道自己为什么错了还能认错。据此可以判断，政府目前在学前教育中的错误决策，不是他不想推进教育公平，而是他根本就没有理解什么是教育公平。如果政府理解了教育公平的本质在于“公共教育资源按学生人数的无偏分配”，那么，在学前教育中尽快实施“学前教育凭证制度”就是政府当前在学前教育中的不二选择，这既是对政府认知能力的挑战，也是对政府治理能力的挑战。

作者 | 吴华，浙江大学退休教师，中国民办教育西湖论坛主席

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