“新的黄金时代”：AI时代美国国家创新战略的重构

来源：滚动播报

　　来源：吕佳龄 王颖/中国科学报

　　近日，美国白宫科技政策办公室发布《科学：新的黄金时代》（以下简称《黄金时代》）报告，以重塑美国科学技术体系、迎接人工智能（AI）驱动的科学革命和全球科技竞争为主旨，围绕科研资助、人才培养、研究组织、创新基础设施以及科学与制造的连接提出一系列政策主张。表面上，这是一份科学政策改革报告；更深一层，它回应的是一个国家的创新治理问题——在技术范式、产业结构和创新主体发生显著变化的条件下，国家应当如何重新组织创新。

　　美国政府从来不是创新体系的旁观者。尽管美国政策叙事长期强调市场机制、企业家精神和科学共同体自治，但从二战时期的科研动员，到美国国防部高级研究计划局（DARPA）、国家实验室和跨部门研发计划，联邦政府始终通过确定战略方向、配置公共资源和设计组织形式参与创新过程。当前，AI等新兴技术的发展进一步改变了创新活动的条件，重大突破越来越依赖跨学科知识、算力与数据、实验设施、工程实现和产业制造的结合。正是在这一“AI的特殊时刻”，《黄金时代》重新阐释国家作为创新组织者的角色，并试图为今后较长时期的美国科技政策确立新的议程。

　　战略目标的变化：从保持科学领先到构建国家创新能力

　　1945年，万尼瓦尔·布什在《科学：无尽的前沿》中系统论证了美国联邦政府支持基础研究的责任，并确立了以大学为知识生产的重要载体、以科学共同体的专业判断配置科研资源的政策共识。《黄金时代》有意把当前改革置于与1945年相呼应的历史位置。这种类比并不意味着美国要简单否定布什报告，而更像是一种政策叙事的重构：将过去数十年间已经存在却分散在不同领域和机构中的创新政策实践加以集中表达，重新说明国家为何以及如何介入创新过程。因此，理解这份报告，既不能把它视为突然出现的政策宣言，也不能仅仅把它理解为对传统科学资助制度的局部修补，它是美国长期调整国家创新战略的最新表达。

　　20世纪70年代以后，面对生产率放缓、产业竞争加剧以及科研成果转化不足等问题，美国科技政策的关注范围逐渐从科学研究本身扩展到创新体系。进入21世纪，科技竞争更明显地表现为创新体系综合能力的竞争，拥有领先的论文和科学发现并不必然意味着能够形成技术优势、制造优势和产业控制力。近年来，美国围绕半导体、先进制造、关键供应链和AI基础设施展开的政策布局，都体现了这种目标扩展。由此看来，《黄金时代》面对的已不是布什报告所集中回答的“国家为何支持科学”，而是一个新的问题，即国家如何通过科学体系及其与工程、制造和产业的连接，形成可持续的创新能力。

　　这里所说的“国家创新能力”，并不是把所有创新活动重新收归政府，也不是以行政计划替代市场和科学共同体，而是国家在高度分散的创新体系中识别战略方向、连接关键能力、组织跨主体行动并维持长期投入的能力。科学仍是这一体系的源头，但它被放置在更大的国家战略和能力形成过程中理解。《黄金时代》的意义，正在于把这种目标变化明确化：从主要支持知识生产，进一步转向组织知识如何形成技术、工程、制造和产业能力。

　　创新组织的变革：从主体分工到能力重组

　　国家如何组织创新？《黄金时代》给出的基本答案是：确立共同任务，连接政府、大学、国家实验室、企业和慈善力量，建设共享基础设施，并通过新的研究组织推动跨领域协作。单看这些做法，它们并非前所未有。美国早已在国防、能源、航天和信息技术等领域发展出任务型研发机构、综合研究中心和跨部门计划。真正发生变化的，不是参与主体的简单增多，而是创新所依赖的关键能力越来越分散在不同组织之中。

　　AI for Science最能体现这一变革趋势。AI驱动的科学发现同时依赖领域知识、高质量数据、基础模型、计算资源、实验设施、验证能力和工程团队，但这些要素往往由不同主体掌握：大学和国家实验室拥有科学数据与实验条件，大型科技企业控制前沿模型、算力和工程平台，专业研究团队掌握领域知识与验证能力。单一机构越来越难以独立完成从提出问题、组织数据、训练模型到实验验证和工程实现的完整过程。因此，不能仅将AI时代的协同理解为传统的“产学研合作”，传统合作通常强调主体之间的信息交流、项目协作和成果转移；而新的组织任务则是围绕重大科学与技术目标，把分散而互补的能力重组为一个可以持续迭代的发现与实现体系。国家组织创新的重点由此发生转移，它不是分别支持大学、实验室或企业，而是围绕战略任务组织这些主体所掌握的能力，使之形成“问题提出—数据与模型—实验验证—工程实现”的闭环。

　　美国既有的任务型研发实践为此提供了制度基础。DARPA通过项目经理围绕国家安全需求定义问题、设计研发计划并动态管理多条技术路线；能源部则依托国家实验室、大科学装置以及研究中心，在长期科学积累与国家使命之间建立连接。《黄金时代》提出X-Labs、扩展ARPA式组织和建设AI科学基础设施，实质上正是在新的技术条件下放大这种组织能力。但新的组织形式并不会自动产生战略协同，更关键的是，宏观目标如何转化为不同主体可以共同执行的行动。美国通常不是直接指挥每一个创新主体，而是把战略方向转译为可配置资源、可组织参与者、可持续校准的中观行动单元。近年来，AI、量子和先进网络等方向被确认为国家优先事项后，还需要进一步形成跨部门研发计划、技术路线图、阶段性里程碑、部门项目和预算安排，并由大学、国家实验室、企业及联邦机构共同实施。在这一过程中，国家并不是直接组织创新主体，而是通过研发计划、预算安排和组织平台等一系列制度安排，将战略目标持续转译为可以执行的创新活动。

　　资源配置方式的变化：从支持优秀项目到塑造创新组合

　　战略目标和组织安排最终都要通过资源配置落地。《黄金时代》提出增加长期资助、支持高风险与非共识研究、创建更灵活的资助机制，并要求联邦机构运用科研投资组合管理不同风险、周期和目标的项目。这些主张共同指向一个变化：公共资源配置的对象不再只是彼此独立的优秀项目，而是面向战略任务主动塑造创新组合（portfolio）。

　　创新组合不是若干项目的简单汇总，而是一种围绕目标设计技术路径、配置互补能力并根据进展持续调整的资源组织方式。面对高度不确定的前沿领域，管理者很难事先准确判断哪一条路线最终成功，因此需要同时支持多种可能路径，设置清晰的技术里程碑，并依据阶段性证据增加、压缩或终止投入。组合管理的目的不是消除失败，而是通过并行探索、动态选择和及时退出，把单一路线失败的风险转化为整个任务层面的学习能力。

　　DARPA是这种模式的典型代表。其项目经理不仅评审外部申报，还要主动提出技术构想、界定任务、设计项目组合、选择执行团队并持续跟踪技术进展。他所管理的不是一个稳定学科领域中的项目清单，而是一项有明确期限和技术假设的研发任务。需要强调的是，组合管理并不等于以少数管理者的个人判断替代同行评议。它适用于目标相对明确、技术路径高度不确定、需要跨领域组织和快速调整的战略性研发任务；对于广泛自由探索和长期知识积累，同行评议及稳定资助仍具有不可替代的作用。《黄金时代》真正提出的并不是用一种机制统摄全部科研活动，而是增加资助方式和研究组织的多样性，使不同风险、时间尺度和任务类型能够匹配不同的资源配置机制。

　　由此看来，《黄金时代》的资源配置改革并非完全创造一种新模式，而是试图把过去主要存在于DARPA等特定机构中的战略导向型组合管理，扩展为更广泛的联邦研发治理理念，其核心变化不是简单增加或减少某类项目，而是把资源配置理解为塑造创新路径和组织能力的过程，通过持续调整项目、技术路线、基础设施和参与主体，使分散的创新活动逐步形成面向国家目标的能力组合。

　　如何理解美国的新科技战略叙事

　　“新的黄金时代”是一种雄心勃勃的美国科技政策叙事。它所唤起的“过去的黄金时代”，是20世纪中叶美国依靠科学能力建立国家竞争优势的历史记忆。彼时的核心逻辑是国家支持科学，科学进步进一步促进经济繁荣和国家安全；今天，科学发现仍然重要，但它越来越被视为国家能力形成的起点。国家还需要连接科学、工程、制造、资本和市场，才能把知识转化为可以部署和持续再生产的创新能力。

　　这也解释了为什么报告中的许多概念初看并不陌生：任务导向科研、公私合作、国家实验室开放、高风险研究和ARPA式组织，这些在美国都有长期实践基础。如果仅以“是否出现了新概念”判断报告价值，容易忽略它真正的政策野心。其值得关注之处，不在于发明了一套全新的工具，而在于把原本分散的制度实践重新组合成一个新的国家创新议程，并以AI时代的科学革命、产业竞争和国家安全为由，重新界定这些工具的战略功能。

　　因此，对《黄金时代》的解读既不能停留于报告内容的逐条复述，也不宜把所有既有实践都宣称为范式革命。更稳妥的判断是，它体现了美国科技政策重心的持续移动——从主要维护科学共同体的知识生产条件，扩展到主动组织科学、技术和产业能力；从资助单个机构和项目，扩展到构建跨主体能力体系；从依据项目质量分配资源，扩展到围绕国家任务塑造并动态管理创新组合。

　　归根结底，《黄金时代》所表达的并不是国家要取代科学共同体和市场，而是国家必须增强在不确定条件下组织创新的能力，识别具有战略意义的问题，连接分散的知识与设施，选择适合不同任务的组织和资助方式，并通过预算和动态调整维持长期行动。它是否真的能够开启“新的黄金时代”，仍取决于这些改革能否在战略集中与自由探索、积极管理与专业自治、国家任务与创新多样性之间建立新的平衡。但可以确定的是，美国再次把“如何组织创新”置于科技竞争的核心位置。

　　（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）