宋昌斌：“减副”与“减负”

当今官场比较严重的一个问题，是官多兵少。

官多兵少，突出反映在副职和虚职过多上。

在中国现行体制中，横向看，通常都有党委、政府、人大、政协、纪检等几大班子。每套班子，除了一名正职外，大都有十人左右的副职。而人大和政协班子，尤其庞大，有时甚至有几十名副职。

几大班子下属的几十个甚至上百个工作部门和直属机构中，也是一正多副模式。

纵向看，各级地方政权体系中，每一层级也如法炮制。

拿县级政府来说，古代一个县只有一名县长或县令，加上县丞（相当于办公室主任）和县尉（相当于公安局长），不过三四个领导。

现在一个县有通常有县委常委十几名、正副县长近十名，加上人大、政协等机关的领导，县级领导人数多达三四十人。

百姓讽刺说，这是“几十匹马拉一辆车”。

当然，现在一个县的人口远多于古代，管理的事务也比古代复杂得多。领导多一点，也在情理之中。

但官民之比，实在太不相称了。

副职之外，还有众多的虚职。

当年曾有规定，各级各部门的虚职，要与实职按比例配置，原则上是实职的三分之一或二分之一。

但具体实施中，则是“八仙过海，各显神通”。

在许多党政机关的司局和处室中，往往是七八个领导，一两个具体办事人员，典型的官多兵少、头重脚轻。

这种情况，古今中外，均属罕见。

从秦汉到明清，中国地方行政建置虽然历经二级、三级、四级乃至更多级的变化，但各级政权的“领导班子”设置，大多为一正一副到三副。

如果主官忙不过来，可以请师爷之类的幕僚来帮忙。但幕僚的工资，通常是要主官自己掏腰包的。

京师、畿辅、陪都所在，因为政事繁杂或地位特殊，可以多设几个副职。战时的统帅幕府中，有时会多设一些辅佐之职，但战事结束，即恢复原来的编制。

现在世界上所有国家，无论是中央政府，还是地方政府，通常都是一正一副，顶多两副或三副。

这里说得是广义政府，包括议会、司法机关等。

笔者寡闻，至今没听说有哪个国家，在哪个层面，有十几个甚至几十个副职。

客观讲，随着经济社会发展，需要国家管理的事务增多，政府职能分工细化，机构与人员的增加，有一定的必要性。

但从管理学角度看，党政职能转变严重滞后，管了许多不该管和管不了的事。各级职权部门太多，一两个或两三个党政主官，根本管不过来，只好多设副职和虚职，分担本应由主官掌管的事务。

还有，中央集权的单一制国家，机构和职能的设置必须上下一致，或者说只能上行下效。

否则，上面有八个副职，一天要开八个会，下面只有三个副职，怎么应付？上面有十个副职，下来六个，下面两三个副职，能陪得过来？

而从执政理念和体制看，由于缺乏民主选举和权力制衡的制度安排，就在领导班子建设上加以弥补。

说得通俗一点，就是因为没有“大民主”，即各级亲民官的民主选举，就实行“小民主”，即领导班子内部民主决策。

既然是一个“班子”，就得有一个“班子”的人数嘛！

有人把这叫“精英民主”，也有人说这是“贵族共和”。

现代国家，决策权基本在议会，司法权在法院，政府只管执行，或者叫依法行政。社会自治程度高，权力分工明确，需要政府管的事较少，通常为一正一副或两副，没有什么虚职。

而中国虽然有人大和政协，但并不履行实质决策的功能，大都是一个安置临近退休官员和其他社会精英的机构，且缺乏真正的民选性和代表性。

相反，党委和政府，则需要进行日常大量的决策并执行。

这样，人大政协的副职少不得，党委政府的副职少不了。

在这个问题上，有过两种解决办法。

一种是职级合一，即少设副职和虚职。

但实行一段时间后发现，大量机关人员缺乏上升的渠道和职位，待遇远低于官场之外的公私企管等人员，因此工作积极性不高，懒政现象普遍。

一种是职级分离，即设置大量副职和虚职，以解决官员的晋升和待遇问题。

实行的结果，就是官多兵少。

副职过多的直接弊端，是容易造成职责交叉重叠，班子内耗多，效率低下。容易形成会议多、文件多、请示报告多的现象，增加行政成本。

在加大官场运作成本的同时，必然加重百姓负担。

因为每个官员，包括副职和虚职在内，都有一大堆法定待遇，还有一大堆虽不合法但实际上少不了的待遇。官越大，各种合法不合法的待遇就越多。

各级财政收入的相当一部分，就这样被吞食掉了。

因此，要减负，就得减副，即减少官场中的副职。

减副，可以减负，即减轻纳税人的负担。

但减负，又不仅仅是个减副问题。

不难发现，几十年来，每轮机构改革伊始，都会有精简机构和领导职数的规定。

组织部门为安排因机构合并或其他因素而多出来的官员，往往会加长板凳，让大家都有个位子坐坐。

但过不了多久，一些地方和单位的过渡性板櫈，就固定化了，甚至更长了。

副职和虚职过多的情况，依然如故。

其中最主要的缘由，恐怕是没有摆正政府与市场的关系，把“有为政府”变成了“全能政府”。

只有继续深化政治体制改革，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平，才能既减副，又减负。